首个国家层面批复的都市圈规划，为何引发高度关注？规划专家细说幕后不一般

　　随着长三角一体化发展上升为国家战略，南京都市圈城市一体化发展进入新阶段。

　　农历牛年前夕，2月8日，国家发改委网站发布关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。复函明确，南京都市圈将建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

　　图源：江苏新闻微博

　　南京都市圈由以江苏省会南京为中心、联系紧密的周边城市共同组成，横跨苏皖两省，是长三角城市群的重要组成部分。南京都市圈包括南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市及常州市金坛区和溧阳市，2019年末常住人口约3500万。

　　作为长三角地理中心、长江经济带门户枢纽，南京都市圈在推动长三角一体化、引领长江经济带发展、服务构建新发展格局中发挥着重要作用。正因为此，南京都市圈规划成为首个国家层面批准的都市圈规划，引发方方面面高度关注。

　　就南京都市圈规划编制、批复背后的热点问题，“瞭望君”对话中规院（北京）规划设计公司江苏分公司首席规划师、南京新时代国土空间规划研究院院长邹军。

　　01 规划两次获批有何不一样？

　　瞭望君：近期国家发展改革委原则同意《南京都市圈发展规划》，作为国内较早提出都市圈概念并参与都市圈规划编制的专业人士，您怎么看待这次南京都市圈规划获批？

　　邹军：都市圈规划是否有效，首先需要获得相当层级的政府批准。20年来，全国各地都市圈规划编的多，但获批的少。南京都市圈规划此次获得国家发改委批准，是在国家层面第一个获批的都市圈规划，这是非常了不起的成就，也是2002年江苏省政府批复《南京都市圈规划》后的历史性突破。

　　瞭望君：南京都市圈规划时隔20年再次获批，两次有什么不同？

　　邹军：2000年前后，江苏即酝酿和开展《南京都市圈规划》编制，范围包括江苏宁镇扬和安徽马芜滁，得到6市积极响应。最终，由原江苏省建设厅组织编制《南京都市圈规划》，并于2002年12月获得江苏省人民政府批准，效力仅限江苏省内，其中对安徽仅要求江苏自身“发挥现有协作组织、机构的功能和作用，加强与都市圈内邻省有关地区的联系和协调，促进都市圈的协调发展”。

　　而此次国家发改委的复函则是“请江苏、安徽两省共同推进规划实施……南京市及都市圈其他城市是南京都市圈建设的责任主体，要切实加强对规划实施的组织领导，完善都市圈党政联席会议机制，共同编制专项规划，科学制定年度计划，谋划推进合作事项，推动各项任务落到实处。《规划》涉及的重大事项、重大政策和重大项目按规定程序报批。”显然，规划批准的层级不同，效力也明显不同。

　　可喜的是，这些年来，南京都市圈相关城市以及江苏、安徽认识越来越一致、行动越来越统一，大家持之以恒修编规划、联合报批规划、探索实施规划。这也为全国都市圈规划带了好头。

　　瞭望君：都市圈规划获批解决规划的法定性，但有一些规划实施效果并不理想，您对南京都市圈规划实施如何评价？

　　邹军：2000年前后，都市圈是改革开放引入的新理念，是承载开放型经济的空间载体，都市圈规划则是重大制度创新的体现。作为1.0版的南京都市圈规划建立应对经济全球化与全球城市化快速发展挑战的都市圈区域发展策略，提出中心城市加快发展的路径和城镇密集地区的分区发展与管制要求，促进都市圈区域基础设施、公共设施和生态环境建设一体化进程。

　　正因为南京都市圈内城市以及江苏、安徽两省的共同努力，南京都市圈规划才能得以实施、修编、再实施，在实践中不断推进一体化发展。此次在《南京都市圈发展规划》批复中，国家发改委明确要求：“以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，以健全同城化发展机制为突破口，着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展，把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。”这体现一张蓝图干到底、继承发展相统一的基本规划思维。

　　可以说，以南京都市圈规划为代表，江苏是国内都市圈规划的发源地，也是实施都市圈规划最好的省份，这从自然资源部《都市圈国土空间规划编制规程》（征求意见稿）编制说明中多次提及南京都市圈、苏锡常都市圈亦可为证。

　　02 重要的是都市圈内机会公平红利共享

　　瞭望君：南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈，是江苏一直推动发展的三大都市圈，不过我们注意到，上海大都市圈规划包括苏锡常三市，而南京都市圈包括常州的溧阳、金坛。对此，您怎么看？

　　邹军：南京、苏锡常、徐州三个都市圈是自然形成与规划推动共同作用的产物。从1997年我们初次编制江苏省城镇体系规划时提出三个都市圈构想，到2000年江苏城市工作会议提出都市圈战略，再到2002年经国务院原则同意、原建设部批复江苏省城镇体系规划确认南京、徐州、苏锡常三个都市圈，各级党委政府、规划学界对都市圈的认识不断深化，但我始终坚持几个观点：

　　第一，苏锡常是上海大都市圈的重要组成部分，只是按行政管理体系江苏的规划最初只能提苏锡常都市圈，随着长三角区域一体化发展进程，国家和相关省市终将共同编制包括苏锡常在内的上海大都市圈规划，这已成为现实；

　　第二，随着南京中心城市能级的提升，南京都市圈也会超出最初的苏皖6市而不断扩容，这一点今天也已实现；

　　第三，相邻都市圈之间可以存在空间交集，无论上海大都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈共有溧阳、金坛，还是南京都市圈和合肥都市圈今后可能共有部分安徽城市，都是如此。

　　瞭望君：对于江苏进一步做好都市圈规划，您有什么建议？

　　邹军：江苏的都市圈规划基础很好，但要看到全国很多地区在抓紧编制都市圈规划，我们不能满足以往的成绩。“十四五”时期，江苏应推动南京都市圈国土空间规划和专项规划的编制，推动徐州都市圈发展规划、国土空间规划和专项规划的编制，更加主动对接在编的上海大都市圈规划并充分表达江苏的诉求。这些规划在内容上要从愿景、蓝图转向政策、措施，确保规划能落地实施，其中特别重要的是都市圈内发展机会公平，发展要素、发展红利的跨省、跨市共享，中心城市市民待遇的普遍供给。

　　03 跨省十兄弟的手越牵越紧

　　此次国家发改委复函强调，《南京都市圈发展规划》实施要坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以提升都市圈整体实力和竞争力为目标，以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，以健全同城化发展机制为突破口，推动南京都市圈高质量发展。

　　“瞭望君”注意到，苏皖两省及相关城市经历多次共商沟通，共同推动南京都市圈发展。

　　2000年，江苏省城市工作会议提出建设南京都市圈的初步构想。此后，江苏开始南京都市圈规划编制，掀开当时最早、也是全国唯一的跨省都市圈规划、建设序幕，体现了创新突破的智慧和勇气。

　　2018年，南京都市圈党政领导联席会议在南京召开，会议审议通过都市圈一体化高质量发展行动计划，签署16个框架协议；共商互联互通互融的有效路径，共谋推动高质量发展的具体举措，努力推动南京都市圈打造长三角更高质量一体化发展增长极。

　　2019年，南京都市圈“8+2”共10个地区GDP总量约4万亿元，“一小时综合交通网”基本形成，产业、生态、公共服务等领域合作不断取得新进展。

　　去年12月5日，南京都市圈党政联席会议在镇江召开。都市圈各伙伴成员和苏皖两省发改部门齐聚一堂，围绕“开启现代化建设新征程，服务构建新发展格局”主题，共商都市圈新一轮发展大计。

　　“瞭望君”注意到，除迎来常州下辖的溧阳市和金坛区两个都市圈新成员，会上还签署共同打造区域新增长极等13个合作协议，明确更多合作事项和重大建设项目。

　　从全国最早启动建设的“跨省都市圈”，到全国首个由国家发改委正式复函同意的都市圈规划，地处长江下游的南京都市圈，连通东部中部两大板块、衔接长江淮河两大流域的枢纽区域，具有重要的战略地位。

　　“瞭望君”注意到，这几年，南京都市圈一体化进程加快，尤其交通基础设施一体化不断提速，1小时通勤圈基本形成，宁句城际、宁淮铁路、宁滁城际（滁州段）一期开工建设。此外，南京都市圈公共交通发展也在大力推进中，开通毗邻公交18 条，分别通往句容、溧阳、仪征、滁州、马鞍山、宣城等6个地区。

　　此次国家发改委复函要求，《南京都市圈发展规划》实施，要着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展，把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

　　相信在推进长三角一体化发展打造世界级城市群，带动都市圈城市协同发展的进程中，南京都市圈必将展示更大作为，作为都市圈中心城市的南京也必将在这个星系中更加光彩夺目。

　　撰稿 新华日报·交汇点记者 卢晓琳

　　图片 江苏新闻微博 视觉中国

编辑: 胡兰兰