近日，中国国际发展知识中心编著的《解码中国之治：贯彻新发展理念实践案例精选2021》由人民出版社出版发行，该书被列为迎接党的二十大重点读物，我省河长制实践案例《河湖流域治理困境如何破局出新？——江苏全面推行“河（湖）长制”的绿色实践》作为生态文明建设领域唯一案例被收录其中。

“九龙治水”对河湖流域长效治理带来挑战

改革开放以来，随着工业化进程加快，经济发展与资源环境之间的矛盾凸显，一度导致某些地区水污染异常严重。自1984年《水污染防治法》颁布以来，各地集中力量开展“三河三湖”等重点流域综合整治。

尽管水环境突出问题在多方努力下有所缓解，但是水污染仍未得到根本遏制。2007年，以江苏南部太湖蓝藻事件为代表的多地水污染突发公共事件敲响了生态警钟。继续以牺牲环境为代价换来GDP的方式势必难以为继，同时也凸显出原有流域管理机制下“九龙治水”困境。河湖作为典型公共产品，其负外部性难以得到有效解决，水体治理与保护进展较为缓慢。

新时代中国如何破解河湖流域治理难题，建设青山常在、绿水长流的美丽中国，成为实现人民对美好生态环境向往的重要内容，也是国际社会密切关注的绿色发展关键议题。作为全国唯一拥有“大江、大河、大湖、大海、大运河”的省份，江苏省无锡市早在2008年率先探索将河流水质监测结果纳入所属各市、区党政主要负责人政绩考核，“河长制”雏形开始出现。

此后，江苏又进一步将党政主要负责人的治水举措扩大到省内太湖流域。2012年，江苏开始在全省主要河道建立“河长制”管护制度。2018年，全国基本建成由省、市、县、乡、村五级干部担任的河（湖）长治理体系。河（湖）长制在全国推广取得的成效有目共睹，2020年，全国地表水国控断面水质优良比例达到83.4%，河湖基本消除黑臭脏现象，水环境质量明显改善。

河（湖）长制地方探索的主要做法

全覆盖建立河长体系，全面推进“主动治水”

制度优化落实是破解流域治理难题的首要之举。江苏将水治理提升到战略高度，由上至下统一部署，工作责任层层落实，更好发挥各级主体治水主动性，推动解决河湖管护重点难点问题，让流域环境保护见实效。

分级明确责任主体，专设机构统筹协调，实现从“有人管”到“管得好”。2017年，《江苏省河道管理条例》在全国率先将“全面实行河长制”以立法形式予以明确。省级实行双总河长，省委书记、省长担任总河长。省委、省政府领导分别担任重要河道和重点湖泊的河（湖）长。省、市、县、乡、村五级河湖长6万余人，形成了省级河长抓推进、市县河长抓治理、镇村河长抓管护的高效运行机制。江苏省专门成立河长制工作领导小组，在省水利厅设河长制工作办公室，发挥平台枢纽作用。设区市、县（区）、乡镇街道级河长办全部挂牌办公，工作经费纳入同级财政预算。各级河长办积极服务河（湖）长履职，对批示交办、巡查发现和群众反映的问题，及时转办、交办、督办。

巡查河湖是河（湖）长发现问题的直接途径，签发任务交办单是推进工作的重要形式。《江苏省河长湖长履职办法》对各级总河长、河湖长每年巡查调研次数作出明确规定。江苏积极落实“一河（湖）一策”，形成问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单“五个清单”和目标任务分解表、实施计划安排表“两张表”。苏州市创新设立“河道主官”担任市级河湖长助手，负责沟通联络、组织协调、指导督办等工作，发挥承上启下作用，将“一河一策”方案细化为“一事一办”任务，延伸到“一单一销”流程，形成闭环。

跨部门协同联动机制，高效推进“系统治水”

河湖流域治理涉及河道河岸、水面水下、各行各业诸多方面，以往“九龙治水”方式往往导致各部门责权不明晰、推诿扯皮。通过建立跨部门协同联动机制，“攥指成拳”形成合力，系统提升治水效率和效果。

坚持部门协同多方联动，形成齐抓共管工作格局，是系统推进河长制工作的关键。省总河长发布总河长令，水利部门抓好生态河湖建设，生态环境部门加大污染防治力度，住建部门加大拆违搬迁力度、拓宽河道，交通运输部门推进航道沿线和港口码头综合整治，农业农村部门加强畜禽养殖和农业面源污染治理。通过退圩还湖等生态河湖行动，系统修复水生态；通过提高城镇污水处理水平、防治船舶污染、削减农业面源污染等专项行动，持续治理水污染；通过河湖岸线清理、黑臭水体治理、航道码头整治等，着力改善水环境。此外，江苏各地创新“河长+”工作机制，通过“河湖长+检察长”强化河湖治理法治化，“流域长制+河长制”打造双引擎，“断面长制+排口长”管住所有排污口，“政府部门帮扶组+重点污染源地区”加强到县帮扶攻关，增强河长制活力。

构建全省河湖管护“一张图”，推动水体治理系统布局。江苏在全国率先完成骨干河道、在册湖泊和水利工程管理范围划定工作，加密河湖管理范围线，累计完成管理范围划定6.1万千米，基本覆盖1495条主要河道。实行河道、道路、绿化、垃圾、公共设施一体化管护，探索政府购买服务等市场化综合管护模式，综合管护覆盖率达83%。推动重点河流湖泊网格化管理，加快河湖资源管理信息系统建设，加强水域面积和岸线开发利用监测，强化水域功能和水生态监测。

多维度考核激励并举，有力推进“长效治水”

加强和改善党对生态文明建设工作的领导，要着力发挥好考核评价“指挥棒”作用。将流域治理成效纳入河（湖）长绩效考核，实现激励与约束相统一，是对领导干部生态文明思想的锤炼，对生态文明建设政治责任担当的考量。

注重河长制考核与正向激励，保障水体长治久清。在考核原则上，坚持日常监督与年终考核相结合、市级自评与省级考核相结合、部门测评和第三方评估相结合。在考核对象上，上级总河长对下一级总河长、上级河长对下一级河长的履职情况进行考核。在考核组织上，由总河长统一领导，各河长负责相应河湖下一级河长的考核，河长办组织相关责任部门和单位具体实施。在考核内容上，包括河长制建立与运行、主要任务完成情况、公众满意度测评等项目。在考核程序上，分为自评、部门赋分、年度考核、结果审定等步骤。此外，江苏省还响应国家要求加大河湖长制工作激励支持力度，开展专项激励，明确分值纳入省高质量考核，并给予专项资金支持，市级层面也配套落实河湖管理保护资金，对治水管水重点工作实施考核奖补。

强化河长制督导检查，倒逼河湖长履职尽责。江苏省河长办向沿江八市长江市级河长发送告知函，每年组织全覆盖调研检查1-2次，对履职不到位的地方进行通报约谈。市级层面也配合出台河长制工作督查问责办法，市级河长问责将导致该市河长制考核结果降级，或将考核结果纳入档案，与干部任用挂钩，以及组织常态化河（湖）长制第三方巡查测评并每季度通报。

跨区域协作配合巡护，共同推进“联合治水”

河流湖泊是一个有机整体，具有流动性的自然属性，而河湖本身没有行政界线，人为割裂河湖管控范围可能会大大增加流域治理难度。对于跨界河湖治理与保护，打破区域行政边界，共担管理责任，建立合作机制，实现联合治水事半功倍。按照“责任同担、方案同商、规则同守、行动同步、资源同享”原则，建立“联合河长制”推进跨行政区域交界河湖协同共治。江苏吴江与上海青浦、浙江嘉善探索建立省际边界联合河长机制，江苏省与浙江省、上海市共同建立太湖淀山湖湖长协作机制，水利部太湖流域管理局与上海、江苏、浙江三地省级河长办建立长三角生态绿色一体化发展示范区跨区域河湖联合河（湖）长制，加快幸福河湖建设。构建规范化联合机制，聘任联合河长，促进区域一体化协同治水。一是通过联合巡河机制，各地派出人员巡查交界河道沿线污水处置、漂浮物清理、长效管护等工作，实现巡河制度化。二是通过联合保洁机制，明确河道管护主体，实现保洁常态化。三是通过联合监测机制，对跨界区域进行定期水质监测并共享监测数据，实现监测互通化。四是通过联合执法机制，开展清理河湖沿线非法码头和畜禽养殖等联合执法行动，实现执法高压化。五是通过联合治理机制，共同对河湖实施清淤工程等行动，实现治理项目化。经过多方共同努力，形成了从规划到治理的一整套共建机制，推动从水面到岸线的一揽子共治项目，打造从水质达标到群众满意的一系列共享成果。

多渠道社会公众参与，加快推进“精准治水”

社会公众是流域生态环境保护的受益者、参与者、推动者。优美的生态环境是人民群众获得感、幸福感、安全感的来源与保障。畅通公众参与渠道，发挥社会多方力量，对加强流域治理责任监督、提升管理能力、完善制度设计、加强生态文明教育都具有重要意义。

多元社会参与窗口搭建起政府与公众的纽带，是落实河（湖）长制的有力推手。江苏省在全国率先出台《河长公示牌规范》地方标准，公示内容包括河湖名称、情况及示意图、河长姓名和职务、主要任务、各级政府监督电话、河长制微信二维码、河长办落款等，全省设立河长公示牌10.2万个。开通河长制热线，畅通群众反映河湖问题，使工作人员对河湖情况的了解由表及里，从线下到线上，更加精准、有效、及时。开展河长制第三方满意度测评，公众知晓度、参与度和满意度逐年提升。

各级各地积极涌现的“民间河长”，是河长体系的必要补充。民间河长不仅加强了治水力量，也让更多主体参与河湖保护。江苏多次开展“最美基层河长”“最美民间河长”推选活动。民间河长的优势还在于：与群众朝夕相处，河湖接触面广，发现问题具有“时效性”；巡河时间灵活方便，掌握周边环境和群众诉求，工作更有“预见性”；熟悉地区矛盾，遇事解决更和谐，与党政河长形成互补，更具“桥梁性”；亲自参与公益行动，发挥榜样带动作用，激发群众“主动性”。此外，在省区市级层面构建河湖长制信息化平台，南京、南通、扬州等地借助App助力基层河长、民间河长巡河履职，将巡查记录、问题举报、跟踪处理、反馈销号等基础数据互联互通。

河（湖）长制探索的启示思考

河（湖）长制是新时代破解河湖流域治理困境的制度优化与改革创新。各级党委政府以河（湖）长制为突破口，将河湖流域治理提升到前所未有的新高度，推动水生态环境保护迈上新台阶，建设人与自然和谐共生的现代化。主要有以下四点启示：

第一，以党政负责人政绩考核为抓手，实现河（湖）长角色强化与责任落实，将集中力量办大事的制度优势转化为流域治理新动能。进入新发展阶段，贯彻新发展理念是对各级领导干部的工作要求和政治要求，要深刻认识绿色发展是人民对美好生活追求的重要体现。河（湖）长制突破之处在于实现了每条河流都有主人，公共产品责权明晰，破解了“九龙治水”困境。党政负责人以交办形式推动跨部门协调配合，各方共同发力实现流域管理目标，践行“绿水青山就是金山银山”理念。河湖治理成效被纳入领导干部绩效考核，为绿色发展树立了风向标，倒逼各级各部门真抓实干，统筹高质量发展与高水平保护，为构建新发展格局奠定坚实生态环境基础。

第二，以基层流域治理实践探索为窗口，鼓励水治理体制机制因地制宜创新发展，保障河湖长制高质量运转和水环境质量持续改善。基层政府在落实河（湖）长制过程中被赋予充分政策空间，探索出联合河长制、河道主官等各具地方特色的水管理模式，为流域治理与保护提供了良好样本。地方流域管理创新经验逐渐走向规范化，具有一定可复制性。充分认识系统化、全流域治水的科学规律，为坚持生态绿色发展导向、推进跨界治理提供了路径模式，推动区域统筹协调和经济社会多方面深度融合，为加快长三角等区域一体化发展提供了示范引领。应积极总结推广地方实践经验，优化流域治理总体制度安排，系统提升河湖治理效能。

第三，以灵活政策设计为引擎，充分调动社会力量，为公众参与水治理和践行水保护赋能，推动流域生态环境治理体系与治理能力现代化。动员社会多方力量参与河湖治理，与党政河长相辅相成、相互支撑，在人员、时间、资源上起到协调补充作用。完善民间河长机制，畅通河湖监督反馈渠道，补齐常规河道巡查漏洞，有力支撑了基层政府流域管理工作。民间河长的兴起来源于人民群众对美好生活环境的向往，让公共流域环境保护任务化被动为主动。广泛开展的民间宣传和志愿行动，更大范围且更有实效地调动不同群体参与河湖保护。充分发挥新技术在河湖流域管理中的作用，加强河湖长制信息化平台建设，推动水环境数据资源共建共享。

第四，以水文化建设为钥匙，打开城市生态文明建设之门，激发河湖传统文化传承保护的时代价值，贯彻以“共抓大保护”为战略导向的可持续发展。以大运河为代表的河湖自然遗产是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好，探索运河沿线区域经济社会高质量发展的新路径。通过建设大运河文化带河道水系综合利用工程，再现“水清岸绿”的运河美景，提升人民群众幸福感。广泛开展水情教育，打造水文化博物馆和河长制主题公园等水文化载体，构建和评选“最美运河地标”，激发公众参与河湖保护的热情。以长三角一体化发展和大运河文化带建设为契机，弘扬水文化精神，共同建设新时代造福人民的幸福河湖。

新华日报·交汇点记者 吴琼

编辑: 王建朋