35年32次！江苏“县改市”，并不简单的一字之变

县改市再添新例。

5月15日，江苏省人民政府办公厅正式发布相关通知，经国务院批准，同意江苏省撤销海安县，设立县级海安市，海安市由江苏省直辖，南通市代管，行政区域不变。

“县”到“市”，一字之差，有何区别？能为海安带来哪些实质性变化？交汇点记者梳理发现，从1983年常熟县改为常熟市开始，到目前为止，江苏范围内已发生32例“县改市”。下一个，将会是谁？

32次县市之变，发生在哪？

东临黄海，南望长江，靠江靠海靠上海，海安位于位于南通、盐城、泰州三市交界处，是苏中地区的水陆交通要冲，是南通江海文化的源头。

近年来，海安在工业经济、项目建设、科技创新等方面的发展领先优势显著，而今借着“一带一路”、长江经济带、江苏“1+3”功能区等重大战略的东风，长三角北翼的海安，可以说面临着前所未有的发展机遇。

据江苏省政府印发通知，撤县设市后的海安市，要认真落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，尊重和顺应城市发展规律，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好城乡规划、建设和管理，提高新型城镇化质量和水平，增强城市综合承载能力。

“海安县”变“海安市”，这意味着，海安将正式跻身城市之列，揭开了经济社会发展的新纪元。在长三角北翼，一个“产业高地”“幸福之城”正在崛起。显然，在改革开放的第40个年头，对海安而言，这个调整显得特殊且意义深远。

已经发生变化的，不仅仅是海安。“撤县改市”对江苏而言其实并不陌生。撤县设市是1982年地区体制改革的衍生产物，当时经济发展迅速，原有的设市标准和市领导县条件已经不适应社会发展，城乡二元体制成了改革开放之初经济发展的主要障碍。为打破城乡间的壁垒，符合人口数量、经济情况等条件要求的县可设市。

作为东南沿海发达地区，上世纪八九十年代，江苏区县一级的行政区划调整呈燎原之势。

记者梳理发现，从1983年，常熟县改为常熟市开始，到目前为止，江苏范围内共发生“撤县设市”32例。追溯到上一例，是1996年盐城市大丰县改成大丰市。

不过，值得注意的是，这32个市并非完全保留下来。其中，通州市、金坛市、江都市、武进市、大丰市等五市后期又陆续进行了“市改区”的调整，无锡的锡山市撤销设立锡山区和惠山区，苏州的吴县市也撤销，原管辖领域相当于如今的虎丘区、工业园区、吴中区和相城区全境。

经过数轮调整，目前，江苏十三个设区市中，江苏南京、苏州、无锡、常州、镇江和泰州这六个设区市没有“县”。而南京是江苏惟一一个“全区化”的城市。

32次一字之变，区别在哪？

从“县”到“市”，管辖区域没变，人口也没变，能有啥变化?

南京林业大学社会学院副教授孟祥远介绍，虽是一字之差，但却多了很多好处。 

首先，县的职能重在农业发展和社会稳定，而市代表了城市化的发展方向。市一级单位在农业的基础上，着重发展第二、第三产业，提高市场经济活力。

从职权上说，县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管。隶属层次不一样，行政管理权限就要大一点，优惠政策也会多一点。在工商业发展方面与城市建设等方面提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金。

特别是，设市以后，同一个行政区域内，市可以在财税分成、城建资金等方面占有更多的份额，而不必总是给上级市“作贡献”，另外，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，市可以用于城市建设等相关领域，相应的，路网、公园、医疗、教育等民生条件也会有更大改善。

从县域层面上看，“撤县设市”是县域经济发展探索的一种模式。孟祥远说，设市无疑是个加快发展的契机，我国沿海地区很多县靠撤县设市，放开步子，促进了经济发展。记者梳理发现，在最新的2017年的百强县名单中，江苏上榜的25个县绝大多数是县级市。

32次县域升级，影响在哪？

从32例“县改市”可以看出，在新型城镇化的大势推动下，各地政府都在快马加鞭，希望借“县改市”寻求更大的发展空间。

在江苏，目前还有19个县域。其中，淮安市涟水县、徐州沛县、盐城建湖县、连云港东海县等多个县域明确表示努力实现“撤县设市”。

地方政府的积极是否意味着撤县设市会大范围铺开？“县改市”在新型城镇化的过程中扮演什么角色？是否会成为此轮新型城镇化的突破口？

南京大学政府管理学院教授笪素林认为，要警惕“县改市”名不副实，“很多撤县设市只是变更户籍，在城市人口占比、城乡结构、产业发展等方面没什么大变化，”笪素林强调，还要满足民生期待，在教育和卫生等公共服务上带来明显的改观，“新型城镇化应该是以人为本的城镇化。”

“县是中国文化之根，从战国时建立县制，距今有二千多年的历史，”江苏社科院历史所研究员王健认为，中国一直是以县域为基本单元，从内在逻辑上说具有合理性，过度的城市化不利于乡村振兴和生态文明的发展。

在笪素林教授看来，县改市重新启动，预示着新一轮的大范围调整，不过从长远来看，“县改市”不会全范围均等地铺开，“只是阶段性的、区域性的调整”。

交汇点记者 周娴  制图 郑玲玲

编辑: 王娣