江苏律师首次担纲起草地方立法

《左传》云：“国之大事，在祀与戎”。

11月23日下午，江苏省人大常委会全票通过，正式批准南京市人大常委会制定的《南京市国家公祭保障条例》，并定于2018年12月13日正式施行。此前的10月31日，南京市十六届人大常委会第七次会议表决通过了《南京市国家公祭保障条例》。

《条例》的制定不仅在促进国家公祭活动保障工作规范化、法治化方面填补了立法空白，也是南京市人大常委会立法前评估制度的首次鲜活运用，是江苏首次委托以律师为主体的起草团队开展立法的起草工作。

这部地方法规是如何出台的，律师为主的起草团队究竟做了哪些工作，又有哪些创新，江苏法制报记者进行了采访。

下个月13日将迎来第五个南京大屠杀死难者国家公祭日。

30万无辜生灵惨遭杀戮，实为国家之殇、民族之殇，是南京的记忆，更是国家的记忆、世界的记忆。第十二届全国人大常委会第七次会议《关于设立南京大屠杀死难者国家公祭日的决定》自2014年通过以来，国家公祭已经实施四年，今年12月13日将在南京举行第五次国家公祭活动。这一重要的国家行为，对唤起民族记忆，激发爱国热情，增强民族凝聚力，具有十分重要的意义。

“南京作为国家公祭活动所在地，通过立法保障公祭活动顺利进行，是我们义不容辞的政治责任。”南京市人大常委会主任龙 翔介绍，顺利举办四届国家公祭活动，南京积累了丰富的实践经验，展示了南京美好形象。推进国家公祭的规范化，实现从行政化向法治化的转变，迫切需要通过地方立法的方式总结、固化、提升实践工作中的成功经验，也为国家层面制定相关法律法规提供宝贵经验和地方实践的样板。

早在今年全国两会期间，作为全国人大代表，龙翔等就曾专门提出关于修改刑法，维护国格和民族尊严的议案。

今年4月，全国人大常委会在南京对英雄烈士保护法开展立法调研，这是国家层面积极加强意识形态领域突出问题专项立法。大家认为，对国家公祭保障工作进行地方立法，能够更加有效保障国家公祭活动和其他纪念活动的有序和顺利开展，有助于引导广大市民树立正确的历史观和价值观，坚定爱国主义信念。

事后，侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆迅速拿出了一份建议初稿报送南京市人大常委会，纪念馆负责人提出“从一馆到一城”、“从一天到一年”的构想，并建议由法律专业人士负责立法。

5月1日，《英雄烈士保护法》施行，是国家层面积极加强意识形态领域突出问题专项立法的重要体现，也为南京立法保障国家公祭活动提供了上位法的依据。

5月7日，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

在这样的大背景下，通过地方立法刚性保障国家公祭活动，成了顺理成章又迫在眉睫的事情。

就在5月份，在报省人大常委会、市委批准后，南京市人大常委会将国家公祭保障法规列入今年立法计划。当年新增立法项目，在南京地方立法史上也是头一回。

“如果历史虚无主义盛行，会不断侵蚀社会主义核心价值观，必须尽快以立法形式予以遏制和反击。”南京市人大法制委主任委员姚正陆强调，对国家公祭实施保障工作进行地方立法，能够更加有效保障国家公祭活动和其他纪念活动的有序和顺利开展，有助于引导广大市民树立正确的历史观和价值观，坚定爱国主义价值信念，制定《条例》具有很强的政治意义。

时间已到了5月，既要做立法前评估，又要做条例草案的起草工作，时间紧，任务重，留给立法部门的时间屈指可数。谁来担纲立法前评估和条例文本起草工作呢？

姚正陆第一个想到的是善于打硬仗、苦仗的南京律师。他随即拨通了南京律师行业的一个“老兵”，江苏三法所主任孙勇律师的电话。

熟悉南京律师和三法所的人，对这个想法一点都不会感到意外。

前事不忘，后事之师。在维护南京大屠杀历史真相方面，南京律师一直不懈地努力。

谈 臻律师曾创办了中国改革开放以后南京的第一家律师事务所——江苏法德永衡律师事务所。作为南京大屠杀受害者首次对日索赔胜诉第一案——夏淑琴“名誉侵权案”代理律师，他和律师团经过9年不懈努力，取得5场诉讼的完胜，维护了大屠杀幸存者的尊严和权益。谈臻回忆说，当年玄武区法院的判决是具有开创性意义的审判实践，也是新中国成立以来首例运用法律手段，通过法律形式来维护南京大屠杀历史真相，维护国家记忆和人类记忆的成功判例，意义重大和深远。如今， 年逾花甲的谈臻律师仍在为法治建设操劳，目前担任南京市法援基金会理事长。2017年12月23日，南京律协和南京法援基金会又共同发起成立“维护南京大屠杀历史真相律师大联盟”，致力于侵华日军南京大屠杀幸存者权益保护、南京大屠杀法律问题研究及推动民间诉讼等。谈臻认为，地方立法保障国家公祭和成立“维真”律师大联盟一样，都是法律人运用法律手段维护历史共识的生动实践。

三法所律师参政议政的实绩在社会上也颇有几分名气。主任孙 勇已是连续四届江苏省人大代表。 事务所的合伙人中，刘 伟是市人大代表、法制委委员，杨 冬是市政协委员。孙 勇和周羽正被聘为省人大常委会决策咨询专家，王和平被聘为市人大常委会立法咨询委员会委员，杨博炜、王和平和朱 军三位律师还被聘为市人大常委会法律助理。

孙勇告诉记者，在履职和执业过程中，三法所律师先后参与了多部法律法规的立项论证、立法调研、起草、修订、审议工作，提出了60余份议案和建议，但接受委托独立起草条例草案这还是第一次。他将其视为法律人的使命，也是南京人的责任。

接受委托后，南京律协和三法律师事务所迅速组建了由南京市司法局副局长、市律师行业党委书记陈宣东担任组长，三法所主任孙 勇、市律协秘书长蔺 瑸担任副组长，纪念馆青年学者王山峰、王 立等参与的共计21人的立法课题组。

“时间紧，但立法质量丝毫不能放松。”近年来，南京市人大围绕“提高立法质量”这个关键，大力推进科学立法，民主立法，依法立法。今年5月，南京市人大常委会制定出台了《南京市人大常委会立法前评估办法》。由于制定《南京市国家公祭保障条例》是一个政治性很强、地方特色显著的立法项目，市人大常委会决定对《条例》的制定开展立法前评估，这在江苏地方立法实践上也是第一次。

“起草小组自5月15日启动立法前评估以后，迅速制定了包括评估目的、评估对象、评估内容、评估方式、评估步骤等内容的详细工作方案。”对于起草工作的每一步进程、每一个细节，孙 勇都了然于胸，如数家珍——

6月6日，市人大常委会党组成立了以龙翔为组长的立法工作领导小组，加强对立法前评估和条例文本起草工作的组织领导。

紧接着，起草小组采取文献查询、法律法规检索、问卷调查、访谈介绍、座谈交流、专家咨询、专题调研、实地考察、网络信息搜索等方式，先后与历史和法学专家、学者，宣传与教育主管部门，建邺区政府及其相关职能部门、江东门街道，大屠杀幸存者等召开各种形式座谈会、访谈会、讨论会、论证会、办公会30余次，形成会议纪要和工作简报四十余份，完成《南京市公民国家公祭意识调查报告》《关于侵华日军南京大屠杀死难同胞丛葬地和纪念地现状的调查报告》等调查报告和调研报告近十份，汇编立法参考资料近200万字。

孙 勇透露，为了优质高效地完成任务，在正式委托合同签订之前，三法所就先期垫资数万元请高校师生开展相关社会问卷调查。

6月15日，起草小组完成了立法前评估工作并向市人大法制委提交了厚厚一本评估报告。这份14万字的报告送到姚正陆案头时，他更加坚信了当初的想法和决定。

6月21日，市人大法制委召开内部专家评审会进行初步评审，起草小组又根据内审结果对报告作出了相应的补充与修改。

6月27日，课题组来到侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆进行专题调研，并举行南京大屠杀遇难同胞悼念仪式。孙勇说，“在立法起草过程中，举行这样一个仪式，目的是让每一位参与起草的律师带着感情，肩负责任，增强使命感。”

7月11日，在《立法前评估报告》形成的基础上，起草小组同步开展条例本文本的起草工作并形成《条例（建议稿）》。

7月18日，南京市人大法制委组织召开专家评审会，邀请李浩、王卫星等六位法学、历史学专家，对《立法前评估报告》和《条例（建议稿）》文本进行了结项评审。

“1、评估调研工作充分，资料和相关信息收集完整，对实践中存在问题总结准确；2、评估过程严格规范，评估对象准确全面，评估方法科学合理……”专家评审组认为，课题组的立法前评估工作符合南京市人大常委会《立法前评估办法》的相关要求，与会专家一致通过。

“起草律师团队的情怀、使命感和专业素质，是获得省市人大信任的重要原因。最终立法效果也证明，他们值得信赖。”姚正陆评价，这次立法前评估工作，不仅保证了《条例》的立法质量，也为今后地方立法开展立法前评估铸造了范本。

“在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大和十九大都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。因此坚持问题导向，树立问题意识，是确保《条例》能够明确体现党的主张和人民意愿，‘有特色、可操作、真管用’的关键。”南京市律师协会秘书长蔺 瑸认为，律师丰富的实践经验和问题导向的工作思路，有利于让地方立法真正成为“可用之法”。

“经过充分的调研，我们发现，南京承担的国家公祭保障工作仍然存在诸多亟待解决的现实问题。” 起草小组成员刘 伟律师给我们列出了一串问题清单：如何做好公祭活动当天保障，同时加强纪念设施的日常管理，落实“从一馆到一城”、“从一天到一年”的长效管理机制；如何划定政府职责和公众义务；如何引导广大人民群众用恰当的方式、端正的态度对待国家公祭、对待南京刻骨铭心的“城殇”；如何关爱南京大屠杀幸存者，体现法律的温度；如何为“精日”行为划定“法律红线”，惩罚其恶劣行径，体现法律的刚性等等都需要通过地方立法予以明确。

针对这些问题，起草组的小伙伴经常通宵达旦，一轮一轮论证，一遍一遍推敲，不断探寻最佳解决方案。

今年两会上，曾有媒体提问对“精日”分子恶劣行径如何看时，外交部部长王毅严肃地回应并怒斥：“中国人的败类”。

的确，近年来，“精日”行为呈多发趋势，引发了广大人民群众的强烈愤慨和巨大的舆论谴责。然而现实生活中，“精日”行为的界定和处罚却随意性很大。

起草小组成员周羽正律师发现，在以往的法律实践中，对“精日”分子的处罚大多适用寻衅滋事的兜底条款处理，无法准确涵盖“精日”分子的行为，使一些恶劣行为难以得到有效惩戒。在《条例》起草时，他们通过列举三种典型的“精日”行为并加以禁止，明确实施“精日”行为，侮辱、诽谤他人，寻衅滋事、扰乱公共秩序，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，有效填补了法律法规的缺位。

自国家公祭日设立以来，纪念馆年800余万的人流量对周边地区的交通设施、服务设施和公众空间带来了巨大的压力。纪念馆场馆周围“黄牛”揽客收费带路、流动小商小贩售卖、汽车违法停放、随意鸣笛、重要通道被堵塞等现象，令人深恶痛绝又颇有几分无奈。

纪念馆是国家公祭仪式举行地，是全国重点文物保护单位，全国和爱国主义教育基地。如何实现从“一天到一年”的管理思路，起草小组成员杨博炜律师提出，可以纪念馆为核心，在周边一定范围内的区域需要进行更为严格的管理，以形成国家公祭场所与一般公共区域的缓冲地带。这一提议被写入了《条例》，明确了纪念馆的特殊法律地位；授权市人民政府并划定一定范围作为国家公祭场所管理区，建立统一执法管理机制，实施综合管理；强调国家公祭场所管理区内及周边建设项目应当与国家公祭场所庄严、肃穆、清静的环境和氛围相适应。《条例》创设性地规定了在国家公祭场所管理区内禁止开设娱乐场所，设置与悼念主题明显不相适应的门牌店招、标识标志、广告，擅自摆摊设点，擅自进行销售、游艺、演技、乞讨以及实施其他有损公祭场所环境与氛围、违反公序良俗的行为。

为确保各项制度设计的长效化运行，《条例》明确，市人民政府应当将国家公祭场所的保护和管理纳入国民经济和社会发展规划。同时突破现行的单项、专项工作财政保障的做法，扩大财政保障范围，从对公祭仪式的保障扩展到对纪念馆、丛葬地、纪念地的运行管理、南京大屠杀历史的保护等相关事项的全面保障，从公祭日当天的保障扩展到全年的日常保障。

同时，《条例》规定，国家公祭鼎、和平大钟等纪念馆设施以及相关馆藏文物史料、丛葬地等保护管理，力求实现 “从一馆到一城”的保护理念。此外，《条例》确立国家公祭主题教育制度、南京大屠杀幸存者关爱制度、表彰和奖励制度等，充分发挥立法的引导功能，体现立法鲜明的社会价值导向。

“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。尊重历史将被历史所尊重。”南京市司法局副局长、南京市律师行业协会党委书记陈宣东作为课题组组长既挂帅又亲征，他多次听取专题汇报、主持召座谈会、审定文本。回顾整个立法过程，他真心为南京律师的政治担当和专业水准点赞。

立法时间虽短，质量却高。中宣部宣教局、全国人大常委会法工委、省人大常委会均对此次立法给予高度评价。此次省人大常委会会议分组审议，与会者也一致点赞。

从前期参与立法前评估的专家评审，到最后省人大常委会批准条例，江苏省人大常委会法工委主任王腊生一直关注着江苏首部委托律师起草的地方立法。王腊生称赞这部条例的起草质量好，制定效率高、针对性强，具有先行性、探索性和很强的操作性。他希望今后有更多的律师参与到地方立法工作中来，发挥律师的政治优势、专业优势和实践优势，为良法善治作出更大贡献。