三孩政策支持措施从何入手？要重视促进女性发展问题

2021年5月31日，中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出“一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重大决策。继单独两孩和全面两孩政策后，这是近年来我国生育政策的第三次重大调整——

三孩政策来了 配套支持措施从何处入手

党的十八大以来，党中央根据我国人口发展变化形势，先后作出一系列重大决策部署，取得积极成效。同时，我国人口总量庞大，近年来人口老龄化程度加深。进一步优化生育政策，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。

人口问题，事关国家发展和民生福祉，更与婚嫁、生育、养育、教育等百姓生活息息相关，因此，受到社会高度关注。三孩政策为何在此时实施，将带来哪些变化？此次中共中央政治局会议强调，“要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”，配套支持措施上将如何具体设计，方能更好地回应社会期待和促进政策落地？

就以上焦点问题，本报特别邀请中国人民大学社会与人口学院教授陈卫、中央财经大学社会与心理学院副院长丁志宏、首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦、重庆市人口和计划生育科学技术研究院研究员刘国辉和首都经济贸易大学人口经济研究所副教授盛亦男共同解读探讨。

“十四五”时期是统筹解决人口问题不能错过的机会窗口

●公众关注：2013年12月，我国开始实施单独两孩政策，2015年10月，党中央作出全面两孩的重大决策。从第七次全国人口普查主要数据结果来看，与2010年相比，我国人口总量持续增长，出生人口出现了回升，性别比稳步下降，少儿人口数量增加，“二孩”生育率也明显提升，展现出了政策的积极成效。仅时隔6年，为何要进一步优化生育政策？

陈卫：人口问题始终是国家面临的基础性、全局性、长期性和战略性问题。人口发展趋势一方面受到社会经济发展的影响，另一方面也将对经济发展和现代化进程产生全面、深刻、长远的影响。进入21世纪特别是“十二五”和“十三五”时期以来，我国人口发展呈现重大转折性变化。第七次人口普查结果表明，我国人口总量增长趋势明显减弱，10年来保持低速增长；少儿人口比重回升，劳动年龄人口比重下降，人口老龄化程度进一步加深；家庭规模趋于小型化，养老扶幼功能弱化。尽管生育政策的调整取得了积极成效，但受到女性婚姻生育的持续推迟等因素影响，2020年我国总和生育率仅为1.3。这意味着“十四五”时期人口老龄化会进一步加速、人口零负增长或将提前到来。因此“十四五”时期将是统筹解决人口问题不能错过的机会窗口。当前，在兼顾人口数量压力和人口结构挑战的政策框架下，实行三孩政策为实现适度低生育水平、调控区域人口均衡发展提供了足够的空间，也为不同群体不同的生育需求，满足其个性化、多元化的目标提供更多的选择空间。

生育养育教育成本高和家庭小型化都在影响生育选择

●公众关注：面对三孩政策“红包”，尽管抱有生儿育女、多子多福的美好生育意愿，但许多家庭仍顾虑重重。此外，不婚、丁克等多元化的婚姻生育观念，也在影响着一些人的生育选择。低生育率的背后，到底是什么阻碍着人口生育潜力的释放？

丁志宏：在育儿成本持续升高、家庭经济压力不断增大的背景下，我们看到，生育养育教育成本已成为影响生育意愿的重要因素。调查显示，“经济负担重”和“没人带孩子”正是许多家庭不要二孩的首要原因。特别是高危育龄人群，生育成本会大大提升。如果采用辅助生殖技术，往往花费更高。养育成本上，目前的突出问题是公共普惠性托育服务缺乏，而市场化托育成本高，大约是学前教育的2倍，是小学和初中的1.5倍。导致人们对托育机构望而却步。同时，随着社会的发展，人们越来越重视孩子的质量，教育支出攀升，既有校外补习班、兴趣班，又有学区房、择校费等。此外，对育龄人群来讲，尤其是流动的育龄人口，住房问题也成为影响生育的重要因素。

刘国辉：由于生育率下降、人口流动性增加、离婚率升高、家庭观念淡化等，我国家庭规模、结构和功能都发生了重大变化。家庭规模小型化。户均人数从1982年的4.43人下降到2020年的2.62人；家庭结构多元化。单人、丁克、空巢等类型增加，三代及以上家庭减少；居住离散化。农村人口流向城市，留守妇女、儿童和老人现象明显；城市家庭住房条件改善和家庭观念变迁，老年人与子女合住比例持续下降；从家庭功能来看，明显弱化，尤其是家庭养老功能。这些与家庭文化、家庭伦理异化等导致的家庭凝聚力下降直接相关，影响着家庭生育行为。

盛亦男：生育不仅为家庭带来抚养、教育的显性成本，也为父母带来时间、感情等隐性成本。随着人们生活方式转变，以及家庭对于孩子质量的需求不断提升，每多生育一个孩子将使家庭承担更多的成本。家庭往往通过代际支持的方式，分担家庭内部的生育成本。例如，许多家庭中，年轻夫妻需要来自父母或亲属提供的劳务和经济援助。然而，随着家庭结构变迁，中国的多数家庭已经成为小型家庭户，使家庭的育幼和养老功能不断减弱。

配套支持政策需高度重视促进女性发展问题

●公众关注：女性是生育的主体，也是家庭中承担抚养、照料职责的主要成员。三孩政策的实施，让女性有了更多的生育选择，但是否也会给一部分女性群体带来更多家庭和工作之间的压力，加剧就业和职场性别歧视现象的产生？

茅倬彦：三孩生育政策实施的确会对不同年龄女性发展带来更多挑战。一是年轻女性面临生育最佳年龄和个人发展黄金时期的选择矛盾更为凸显。目前，我国大学及以上高等教育的在校女性比例已反超男性。年轻女性追求自身发展的愿望更为迫切。劳动力市场竞争日益激烈背景下，当年轻女性面临是“生育”还是“发展”的抉择时，后者往往成为她们的首选。近年来，结婚和初育年龄的不断推迟已是浮出水面的“冰山一角”。

二是中年女性面临的家庭和工作冲突更为激烈。我国女性劳动参与率很高，2018年为61.1%，超过47.4%的国际平均水平。但家庭内部性别分工仍然沿袭以女性为主的传统模式。社会对无酬家庭劳动的认可度较低，但对女性抚育后代、料理家务的期待值却很高。家庭对养育孩子的普遍高要求和社会缺乏支持性环境使得女性在处理家庭和工作时面临窘境，若中断职业发展，则极大浪费人力资本；有些女性通过保持单身、推迟结婚生育、少生孩子等其他方式来减少权衡，但由此可能引发不孕不育率上升、不婚率和离婚率提高、生育率继续走低等一系列问题。此外，家中照料孩子的主力——老年女性身心健康也面临潜在压力。

盛亦男：女性的生育期与就业期高度重合，许多女性选择离开劳动力市场，或选择方便照顾家庭、工作时间灵活的就业岗位，以照顾孩子，表现为女性的劳动参与率下降、就业质量降低等问题。从劳动力需求的角度来看，生育增加了女性职工的雇佣成本，许多女性面临招聘歧视、工资收入降低、就业稳定性下降、就业质量降低等“母职惩罚”。尽管近年来各地推行了加强对就业歧视的规制，但在招聘、晋升上仍存在一些“隐形歧视”。为了解决这一问题，我国在生育政策逐步调整的过程中，正在推行产假延长、配偶产假、生育保险与医疗保险合并等政策，但从实际的社会需求来说，仍然存在政策缺位的问题，亟待进一步完善。

完善普惠配套政策支持家庭“敢生能养”

●公众关注：少年儿童是国家的未来，积极应对人口老龄化已是全社会的共识，如何让更多家庭放下“不敢生”的顾虑，释放更多生育潜力，配套支持措施中将有哪些硬招、实招？

丁志宏：首先，可考虑将辅助生殖检查、治疗相关费用按比例纳入医保范畴，解决采取辅助技术生育的家庭生育负担。另外，也可加快探索建立孕育保险制度，将低收入不孕不育患者群体纳入社会保障，有效保障每个个体生育权。同时，增加保障性住房供给，减轻流动人口住房负担。第七次人口普查显示，我国人户分离人口接近5亿人，流动人口为3.76亿人。这些人口多处在育龄阶段，但住房压力影响他们家庭生育意愿。可在人口流入集中的大城市，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，切实帮助流动人口缓解住房压力。

在教育方面，政府和社会力量可依托社区，提供多样化的婴幼儿照护服务。在此基础上，逐步将托育和学前教育纳入义务教育，通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措增加婴幼儿托育服务供给。同时，应对校外各种辅导培训机构实行规范化管理，对收费、教育质量开展监督。

盛亦男：在促进教育公平与均等化方面，应增强教育托管建设，建立课外托管的成本分担机制和价格阶梯机制。同时，进行生育友好型的税收和配套改革。对于家庭中未成年子女的教育费用，可以依据孩次进行累进的税收减免政策。对拥有0~3岁婴幼儿的家庭，可以依据家庭的收入水平设置阶梯式的托育津贴。

此外，应逐步建立家庭友好型的就业政策。对于企事业单位支付给生育及产假期间女性职工的工资，在进行企业所得税预缴申报时，允许据实进行一定比例的扣除。将生育导致的女性就业歧视纳入法律规范或行政条例中，对就业性别歧视的种类、适用范围、责任承担等进行明确规定。

茅倬彦：三孩生育政策对女性发展的挑战不容忽视。但仅靠女性自身是无法解决的，需要生育配套政策的强力支持，将生育融入社会机制、政策和环境的设计中，营造尊重生育的良好氛围，推动男性积极分担养育责任，最大程度分担家庭生育成本。

具体政策制定上：一是倡导夫妻共担生育责任的家庭文化。社区普遍配备儿童活动场所等免费设备设施，倡导邻里互助儿童看护模式。公共场所普遍配备母婴友好设施。舆论要减少“生育焦虑”的渲染，对婚丧陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理。二是探索将产假转为带薪育儿假。生育保险逐步扩大覆盖所有育龄女性，降低企业承担的生育成本，保障生育假期的福利待遇，适当放宽女性晋升时年龄限制，鼓励女性积极参与就业，优先减免职业母亲的个人所得税。三是围绕女性备孕、怀孕、生产和产后恢复，提供高质量的优生优育服务。提升生育全程基本医疗保健服务水平，提高适龄人群的避孕服务质量，降低不孕不育的发生。

刘国辉：新型婚育文化与家庭文化建设，是构建和谐幸福家庭、促进人口长期均衡的微观基础。家庭在人口文化建设中承担着不可替代的基础作用。因此，婚育文化与家庭文化建设必须立足于家庭，传承发展中华优秀传统婚俗文化蕴含的人文精神、道德规范，弘扬“风雨同舟、相濡以沫、责任共担、互敬互爱”的婚姻理念，重视家庭建设，提升家庭发展能力。

(记者 杨舒)

编辑: 纪树霞