江苏基层治理体系改革样本探寻② | 行政处罚权和执法力量下沉后……

【编者按】为了构建简约高效的基层管理体制，推动基层治理体系和治理能力现代化，江苏正在推进基层“三整合”改革、综合行政执法改革、事业单位改革、开发区“去行政化”改革。如何打通改革“最后一公里”，让企业群众感到治理和谐、办事便捷？交汇点推出“江苏基层治理体系改革样本探寻”系列报道，剖析样本，反映最新的改革精神、举措与进展。

8月底，南京市秦淮区五老村街道综合执法局执法人员，对文化大厦5楼施工现场进行检查，发现现场没有配备灭火器等消防设备，不符合安全生产管理规定。执法人员现场开具整改通知书，后立案查处，次日作出罚款1000元的行政处罚决定。参与此次执法的张书毅告诉交汇点记者：“综合行政执法改革前，街道发现这类违法行为只能上报，等区应急管理局派人执法。”

“看得到，管得了”，是南京市秦淮区开展综合行政执法改革后最显著的变化。这个变化背后，是一整套符合城市中心区特点的制度设计，也是江苏综合行政执法改革的缩影。

街道承接162项行政处罚权

作为南京主城核心区的秦淮区，无论是城区特点，还是执法体制矛盾，都有着相当的典型性：面积小、人口密、市场主体多样，在过去的行政执法体制下，不可避免地处于街道“看得到、管不了”，上级部门“管得了、看不到”的窘境。

破解多头执法、多层执法、执法扰民和基层执法力量不足等问题，是中央要求开展综合行政执法改革的初心。江苏2015年开始试点综合行政执法改革，2018年出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，后选择13个县（市、区）进行县域改革试点。

据省委编办8月底统计，13个试点中，10个完成行政处罚权赋权，3个上报方案、等待批复；基本都已出台县级、乡镇（街道）执法权责清单，网格监管责任清单。

作为试点地区，南京市秦淮区2019年12月启动综合行政执法改革，经省政府批准开展赋权：教育、商务、民政、科技等部门主要面向市场主体，部分行政处罚权向区市场监管局集中；建设、房产、水务、人防等部门与城市治理相关，部分行政处罚权向区城管局（综合行政执法局）集中；一些与街道日常管理密切、行使频率较高、技术门槛不高、查处需要即时快速的行政处罚权，如市容市政、城市绿化、排水与污水管理、物业管理等方面的权限，赋予街道。

11个部门的225项行政处罚权，分3批集中到区城管局、区市场监管局以及12个街道。秦淮区委编办有关负责人介绍，集中到区城管局、区市场监管局的63项行政处罚权，涉及8个部门。这些部门原来仅有少量持证执法人员，多年来办案很少，甚至“零执法”，而区城管局、区市场监管局有执法队伍，执法人员经验丰富，行政处罚权集中有利于把好执法关。赋予街道的行政处罚权，一共162项。秦淮区司法局执法监督科科长姜晔分析，一个违法主体同时存在多项违法行为的情况并不少见，靠某个条线、单个部门难以彻底解决，改革后执法人员可以综合使用多个权限，告别“单打独斗”“各管一段”，执法效果更好。

大批执法力量“下沉”街道

省委组织部副部长、省委编办主任俞军介绍，江苏明确执法队伍整合要求：市级，在市场监管、城市管理等领域实现“一个领域一支队伍”；县级，组建5-7支综合执法队伍，形成“一个部门一支队伍”的格局；乡镇（街道）应做到“一支队伍管执法”。江苏13个试点县（市、区），全部完成执法队伍整合，全部建立监督考核机制、出台人员下沉激励政策。

具体到秦淮区，根据城市中心城区的治理需要，在区级层面设立市场监管综合执法大队、城市管理综合执法大队，实现“一个领域一支队伍”；12个街道全部设立综合行政执法局，整合街道原安监站执法人员、区级“下沉”执法人员，实现“一个街道一支队伍”。

秦淮区委常委、组织部长黄栋林介绍：“区城管局80%的执法力量、区市场监管局70%的执法力量‘下沉’到街道，由街道打破人员身份限制、统筹使用、统一考核。区里既给予‘下沉人员’绩效激励政策，也将街道任职经历及实绩作为他们考核晋升的重要依据。”

改革前，张书毅是原秦淮区城市管理综合行政执法大队队员，派驻在五老村街道工作。改革后，他作为“下沉人员”，成为五老村街道综合行政执法局一员。他告诉交汇点记者：“我以前要兼顾大队、街道两边的工作安排，现在专注于街道执法，工作效率高了，在街道的归属感也强了。”

集中下放的行政处罚权，街道如何接住、用好？为了给执法人员赋能，秦淮区司法局组织街道执法人员全员培训，对街道法制审核人员及辅助参与法制审核的律师进行业务培训。洪武路街道综合行政执法局副局长倪军感到，改革后街道执法人员责任、压力都大了，但区里的“带案培训”“跟班培训”帮助很大，7月办一起违规装修案件，第一份当事人笔录就在区应急管理局指导下完成。

以综合执法提升基层治理效能

赋权，没有制度保障就会落空。

秦淮区的改革中，与行政处罚权一同下放街道的，还有财政事权，确保执法经费、办公用房、车辆设备全部在街道到位；印章、文号、执法文书模板全部统一到位；综合行政执法证全部发放到位。

秦淮区综合行政执法改革的进程，刚好与疫情防控打了个遭遇战，显示出执法下沉的优越性。按照改革的制度设计，秦淮区设立区街两级社会治理综合指挥中心，划分综合网格、专属网格，让执法人员进入网格，且打通网格员、执法人员、职能部门之间的互动路径。 以“大数据+网格化+铁脚板”提高执法效率和水平，这已成江苏疫情防控重要经验。

上半年秦淮区12个街道克服疫情影响，有序开展执法活动，一共办理行政处罚案件783件、罚没金额277.7万元，开展行政检查4535次。

5月初，五老村街道综合行政执法局执法人员发现，一个养老院改造项目未取得施工许可证擅自施工。涉案单位疫情前着手办理施工许可证，但单位相关工作人员因疫情无法返宁，工作交接、图纸修改等受到影响。考虑到疫情因素，且该项目属于区重点民生工程，街道综合行政执法局启动重大案件会审，最终依法以“小惩大诫”的形式对涉案单位处罚1000元，要求涉案单位停工整改。8月，该单位取得《施工许可证》后，规范安全施工。

综合行政执法不是简单“以罚代管”，其意在于提升治理水平。瑞金路街道综合行政执法局发现，商铺装修不设围挡、未经许可占道等违法行为多发，在商铺装修报备时，就及时告知施工围挡等方面的要求以及占道施工、排水证办理手续，一次上门全面会诊。

秦淮区委书记林涛告诉交汇点记者：“秦淮区将纵深推进综合执法改革，完善区街指挥调度体系，强化小餐饮监管、电动自行车整治、常态化疫情防控等快速响应和应急处置机制，进一步推进区域联防联控，全面提升城市基层治理效能。”

与此同时，综合行政执法改革在吴江、如皋、阜宁等试点地区，也取得了积极成效。

省委编办介绍，江苏在前期试点的基础上，正在探索建立“大数据+指挥中心+执法队伍”的综合执法新模式。市县乡三级指挥中心纵向到底、横向到边、平战结合：市级指挥中心联动指挥，指挥调度跨部门、跨区域、跨层级的重大、复杂行政执法事项或党委政府专项行动等；县级指挥中心实战指挥，将单一执法事项推送至相应执法队伍及具备执法权的部门，对跨部门、跨区域、跨层级的重大、复杂行政执法事项进行指挥调度；乡镇指挥中心对常见多发、简单易处的事项靠前指挥、及时调度。13个试点县（市、区）中，9个县级指挥中心、10个试点地区所有乡镇（街道）指挥中心，已经实体化运行。

交汇点记者  徐冠英 王晓映 

通讯员  马锴  杨晶晶

图片由受访者提供

编辑: 刘霞