小区管得好不好，业主往往归因于有没有一个得力的业主委员会。《江苏省物业管理条例》也主要以此进行制度设计，即以业主大会产生的业主委员会代表业主聘请物业企业管理小区。实践中，业委会能当好制度设定的“甲方”吗？为何许多小区业委会选聘难？没有业委会的小区这些年是怎么管理的？今年4—7月，省人大常委会开展省物业管理条例执法检查，业主大会、业委会是否发挥作用是检查重点。记者以此为契机作了广泛调查。

“完美”运作的小区不多

业主大会、业委会是业主自治的重要制度设计。按照2000年出台、后经4次修正的省物业管理条例，一个物业管理区域成立一个业主大会，其中业主户数超过300户的可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。业主大会或业主代表大会在街道办或乡镇人民政府组织下，筹备召开业主大会会议，选举产生业委会。业委会应积极配合有关主管部门，与社区居（村）民委员会相互协作，共同做好物业管理区域内与物业管理有关的社会管理工作。

省条例以较大篇幅规定了上述流程，一些小区按这一制度设计确实运行良好。南京市建邺区嘉业阳光城天景苑有710户居民，过去4年物业费收缴率和居民满意率均超过95%。业主大会会议举行过9次，讨论议题17项，业主参与度非常高，平均投票率达82.67%。“由于投票可追溯可查，迄今未收到任何质疑。”业委会主任石健告诉记者，业委会由7人组成，全部为党员，学历均为本科以上，其中6人在职、1人退休。

需要指出的是，该小区2007年交付，2017年更换物业以后才转入良性运作。业委会通过挖掘小区资源、逐步优化与物业的合同、对续聘合同条款进行变更等，为业主带来实实在在的收益。“换物业前每年公共收益仅有6万元，2021年全小区公共收益达110.32万元，全部财务公开，业主实缴物业费下降了0.36-0.37元/平方米。”石健自豪地说，“我相信在南京也不多见的。”

的确，这样基本按制度设计运行的小区并不算多。南京五台花园小区是1998年开发的老小区，物业费收缴率达95%，且多年多次成功提高物业费，但服务小区的银城物业副总裁范兴霞坦承，业主大会会议线下基本开不起来。去年为准备物业管理相关提案调研过不少小区的省政协委员沈浩也观察到了类似现象，“业主虽然是甲方主体，但大多数业主的心态是管好自己的小家，大的环境只要不出太出格的问题，不愿意过分去干预。”

数据显示，南京目前有住宅小区约6500多个，成立了1600多家业主委员会和物业管理委员会。徐州全市1091家物业服务企业服务住宅小区1178个，成立业主大会的小区仅433个，另有35个成立了物管会。这意味着，小区能以业主自治形式组织起来的占比不算高。南京市秦淮区副区长顾安国坦言，省条例有很大篇幅讲业主自治，但现实中业委会成立难、自我管理难、公信度低、不接受管理等问题比较普遍。

南京市秦淮区人大常委会主任车明军介绍，物业管理纠纷在12345平台投诉最高峰时占比达三分之一，法院受理诉讼案件中物业管理相关诉讼占比也非常大。记者获悉，2020年南京进行“突出民生问题排查”专项整治后，物业管理类诉求退至民生热点诉求第二。但南京市政务办副主任孙文表示，关于业委会相关投诉依然较多，如小区业委会不作为，业委会选举、账目公示等工作存在违规操作行为等。

无业委会小区的“变通”

徐州市政务服务管理办公室的报告显示，今年以来该市12345热线平台已接到关于物业管理类诉求10222件。报告提出的一项建议是，进一步提升业委会成立率，以发挥其社区、物业和业主三者间的桥梁作用。“最突出的问题还是中间环节——就是业主委员会的选聘很难。”南京市秦淮区区长李江新感慨，新小区相对容易形成衔接和良性互动，很多理论上的管理体系和架构在老旧小区落地则存在难度。

南京市鼓楼区老小区千秋情缘就多年没有业委会。2008年曾成立过，此后一直未换届，2017年因筹备组换届选举不成功，现新一届业委会选举仍在推进。2015年搬来小区的河海大学老师张艳曾竞选过业委会委员，“竞选过程中，我发现业主、物业、业委会之间有各种各样的矛盾。综合来看，每个人所站的角度不同，加上制度的缺陷，很多矛盾无法化解，所以产生了一些问题。因此我们小区很尴尬，没有业委会，但这么多年也下来了。”

业委会难产，小区开始尝试单楼栋自治。作为楼栋长之一，张艳自称是“牵头人”，“我应该叫牵头人，不是选出来的，是自告奋勇的。大部分人没有意见、默认了。”作为小区自治深度参与者，张艳用“喜忧参半”来描述这种“自治”，喜的地方在于“这么多年下来至少解决了我们这栋楼电梯更换、大门维修等公共设施问题”。记者也看到，小区绿地整洁、环境清洁、进出管理有序，老年业主还在悠闲地练习扇子舞。服务小区的苏宁物业公司总经理倪培玲介绍，小区在楼栋长自治情况下还完成了多部26层站电梯的更换，2021年底小区当年物业费收缴率97%。

“这值得推广，但不是问题解决的最终办法。”张艳说，没有甲方的情况下，维修基金的定存、公共收益使用等大问题无法解决，像影响公共区域安全的外墙墙皮脱落问题，由于花费公共维修基金额度较大，没有业委会这样的“甲方”就需要900多户业主签字，而且根据制度设计每件事都要全体签3次。

“所以我觉得‘甲方’一定要有。”在张艳看来，街道牵头成立物管会是比较务实的解决办法，可以解决业主间相互不信任导致的对新业委会不信任问题。

张艳提到的物管会，是在业主大会无法成立情况下的替代制度设计。省条例规定，可以由街道办（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业委会职责。现实中特别是在难以成立业委会的老旧小区，物管会的确解决了不少问题。

南京市秦淮区秦虹街道有包括27个老旧小区在内的45个居民小区，其中13个成立了业委会、32个成立了物管会。街道工委书记苏斌介绍，物管会通常由9-13人组成，不少于60%为业主，通常还有社工2人、社区民警1人，物管会主任普遍由社区书记担任。在苏斌看来，相比业委会，社区党委和物管会、物业公司深度捆绑，矛盾相对减少，物管会也更能起到党组织引领作用，更能协调三方利益。参与省条例立法的河海大学教授陈广华表示，“物业管理委员会是江苏省的立法亮点，效果也很好，说明业主对以政府为主导的机构予以了充分的信任。”

“甲方”作用为何难发挥

物管会在制度设计中的作用通常为代管，而业委会为何难以发挥制度设计时的预期作用？

“省物业管理条例虽然明确了业主、业主大会、业委会各方责任，但条例制定是建立在各方责任主体都能够正常履行各自职责的基础上的。”顾安国表示，现实中大部分小区业委会成立难，即使成立了业委会，委员年龄也普遍偏大、综合协调能力不足、自治能力也明显不够；同时还存在业委会运行边界不清晰、权责不对等、运行不规范、行政监管缺失、违规成本低等问题。

执法检查组曾遇到一位本职是企业负责人的业委会成员，他坦言由于企业已步入正轨，日常八成精力花在业委会工作上。但这样愿意服务大家的业主并不多，如沈浩所言，“我们调研那么多业委会，真正如雷锋一样常年如一日付出的不是没有，但是不多。”在当过3届约10年业委会主任的南京市鼓楼区凤凰街道小区业主王兴宏看来，业委会权利和义务的制度设计还不够完善，“业委会里有很多真心愿意为大家做事的，但是权利和义务不对等，真正规范运作的话主任就是个召集人，不比其他委员、业主多任何权利，但要乱作为也会产生很多问题。”王兴宏认为，制度上要对“甲方”——业主组织进行规范，对真正为业主服务的人给予支持，同时对乱作为的要有约束。

现行制度设计对业主参与投票和通过比例的要求难达成，也是“甲方”作用难以发挥的重要原因。省住建厅厅长周岚分析，按照民法典关于“双三分之二”表决、“双四分之三”或“双过半”同意的规定，对需要全体业主表决的物业管理调价、维修资金使用和续筹、多层住宅加装电梯等共同管理问题，业主参与度不高，业主大会难以召开，再加上有些小区很多业主将房屋出租而不是自住，居民更难以达成共识。

即使投票“达标”，有时也难以落实。沈浩提到一例小区物业纠纷很有典型性。去年南京金马郦城西区业主因对当届业委会不满意，根据省条例第十八条规定，组织20%业主召开业主大会临时会议，经投票达成罢免业委会的决议。但决议送至街道，街道根据“业主委员会应当组织召开业主大会临时会议”的规定，指出召开方应当是业委会。“这就变成了要业委会自己召开大会罢免自己。”沈浩认为，这既有制度设计不够明确的问题，也有街道的问题，“基层组织在条例的理解、宣贯和执行上还有很多可以提升的空间。”

基层组织能否更深介入

如沈浩所言，实践中如果基层组织主动向前一步，一些老大难问题可能会有解决办法。现实中运作良好的小区不少是基层组织下沉指导和参与管理较多的，尤其在老小区体现得特别鲜明。

南京市秦淮区瑞金新村是上世纪70年代建成的老旧小区，有70幢楼，2500多户7500多位居民，老龄人口占28%。这些数据都代表“不好管”，但记者却目睹了一位老奶奶专门拦住检查组称赞小区管理的一幕。

这是怎么做到的？原来2019年5月，小区经综合整治后面貌焕然一新，街道和社区以此为契机牵头建立“红色物业机制”，街道党工委监督指导引入的物业公司党总支，瑞金新村社区党委牵头成立业主大会筹备组，成功组建业委会。业委会党支部及网格党支部、楼栋党小组和党员中心户（楼栋长）一同民主协商、共治共享。3年来，小区收到居民赠送锦旗20余面，物业费目前陆续提升到0.5元/平方米，收缴率已达96%，停车费收缴率达100%。

相关做法已在秦淮区得到推广，苏斌说，“条例规定，社区对业委会进行指导和监督。具体如何实现？最终还是要看社区党委对社区工作重视程度和投入程度。”瑞金路街道工委书记张丽补充说，社区党委起到的应当是引领、指导、帮助作用，“不是包下来。我们觉得社区党委作为基层治理核心，不是冲在第一线的，而是搭建平台请相关方面坐下来沟通。如果社区书记过多干涉业委会工作，老百姓就会有想法。”陈广华也认为，要处理好业主自治和政府管理的关系，“业主自治为主，政府管理为辅。”

但在制度层面，仍然需要更多依据。“虽然我们也探索了党建引领、资源下沉，来支持社区治理和物业管理，但仍处于‘就事论事’状态，最终要从机制上规范党建引领牵头物业管理工作或者社会治理，让管理有所依据。”省人大常委会有关负责人说。

新华日报·交汇点记者 陈月飞 胡安静

编辑: 肖雷