瞭望阁▕ 拉长长板，江苏这样让长三角“相加大于4”

服务国家战略，展现江苏作为，长三角一体化发展江苏实施方案（以下简称《江苏方案》）4月1日上午发布。方案紧扣“一体化”“高质量”，清晰勾画出江苏推进长三角一体化发展的“任务书”和“路线图”。

在长三角三省一市，江苏经济总量最大、产业基础雄厚、区域创新能力强、营商环境好，《江苏方案》把握“一盘棋”的实践要求，强化全局意识，既干好“自己的事”，也做好“我们的事”；既把自己的长板拉长、弱项做强，还要更好地支撑区域发展，真正实现“相加大于4”的美好愿景。

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整体格局：突破传统空间格局，向省域一盘棋迈进

《江苏方案》在“1+3”功能区格局基础上，依据国家纲要，即原扬子江城市群（沿江8市）和盐城市纳入长三角中心区，又突出全省一盘棋的战略思维，提出全域一体化目标，对苏北全面融入长三角一体化发展奠定整体格局。

02

战略空间：分层分类推进都市圈发展，聚焦同城化地区等高级形态

无论长三角区域一体化发展国家规划纲要，还是三省一市的实施方案，都市圈均是未来发展的增长极。江苏方案对都市圈按照地域差别和层级特点进一步细分，如南京都市圈重点旨在提升中心城市首位度，支持都市圈扩容，以便更好地发挥其引领带动作用；苏锡常都市圈具有较好的一体化基础，应局部先行融入上海大都市圈发展。发展层级上，同城化地区如宁镇扬是都市圈协同程度最高的区域，应推动该地区优先发展；同时为在都市圈内推动一些新型城市功能提升，发展“功能复合、智慧互联、绿色低碳、开放包容”的未来城市，留出广阔空间。

03

机会空间：五带串联潜力空间，突出生态文化导向

《江苏方案》主打生态牌、文化牌，构建“五带”空间协调发展格局。即沪宁产业创新带、宁杭生态经济带、大运河文化带、沿海经济带和淮河生态经济带。这“五带”，发展重点大多聚焦于科技创新、生态绿色、文化旅游、江海联动等方面。

具体来看，沪宁产业创新带主要是建设世界级的新兴产业和先进制造业集群。宁杭生态经济带则是构建与生态环境相适宜的高水平产业集聚区和科技创新走廊，强化两大都市圈联动发展。建设大运河文化带，提升经济、社会、文化、旅游、生态效益。推进沿海经济带建设，建设长三角城市群北向发展的“蓝色板块”。协同推进淮河生态经济带建设，探索把生态优势转化成发展优势的新路径。

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城镇化模式：推进以人为本的新型城镇化，特定大城市迎来发展机遇

在以人为本的新型城镇化路径引导下，江苏方案对不同等级规模的城市人口吸引政策进行分类设定。

《江苏方案》提出“完善南京等特大城市的积分落户制度，进一步提升中心区其他城市人口聚集能力，全面放开Ⅱ型大城市、中小城市及建制镇落户限制……”，这意味着南京、苏州等人口超过300万的Ⅰ型大城市、特大城市,将从吸引人口做大增量向吸引人才提高质量转变，而区位条件较好的中心区其他城市，尤其南通、无锡等Ⅱ型大城市（人口在100万—300万）将迎来新一轮发展机遇。

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产业发展：强化制造业大省身份认同，创新体系与上海紧密衔接

江苏是制造业大省，以制造业为代表的实体经济是全省发展根基所在。对江苏而言，不可能在短时间内放弃以苏南地区为代表的强大的制造业基础，而转向发展服务业。因此，长三角三省一市中，江苏是唯一在实施方案中提出制造业增加值占GDP硬指标的省份。《江苏方案》强调：推动制造业高质量发展。2025年制造业增加值占GDP比重不低于35%，而根据2017年统计年鉴，江苏这一数据为37%左右。然而，制造业规模的巩固并不意味着结构的僵化，方案通过引导中心区的部分传统产业向具备承载能力的外围城市和沿海地区升级转移，通过沿江、环太湖产业向沿海转移，从而进一步优化全省产业布局。

与此同时，在创新领域江苏方案积极与上海方案协调，错位发展。策应上海作为创新策源地的地位，支持国家技术转移中心苏南中心建设，建立健全协同联动机制，共建科技成果转移转化高地。以上海为龙头，以南京、苏州、无锡、杭州、合肥为重要节点，以沿沪宁产业创新带、G60科创走廊、宁杭生态经济带为支撑，共同打造长三角科技创新共同体。

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区域协同：从功能疏解到品牌输出，跨界合作不断升级

在区域协调和跨界合作方面，《江苏方案》点出需要协调的区域和任务。我们认为，省际协调的重点主要聚焦于以下几类空间：

第一类是以高端制造业和创新型经济为代表的产业空间。无锡、常州、南通等地继续扩大对接上海高端制造业资源的外溢；嘉昆太地区则依托既有的科技研发、对德合作基础，重在与上海对接创新经济、现代服务业等高端资源，打造创新功能区。

第二类是以重要区位高铁站点为代表的枢纽空间。如太仓娄江新城、张家港高铁新城、苏州南站、苏州北站等一批枢纽新城。在国土空间紧约束的前提下，这些地区应依托交通枢纽优势发展创新开放节点功能、枢纽型经济。

第三类是拥有成熟公共服务设施配套和景色优美人居环境的都市圈宜居空间。以太仓浏河镇、昆山花桥镇、淀山湖镇、吴江黎里镇（汾湖）等地区为代表，凭借地理空间的临近性、成熟的公共服务设施、生态宜居和住宅产品的品质等多种优势，有望成为承载同城化生活人口的重要空间，也成为探索公共事务跨单一行政辖区地理边界、管辖范围、治理能力管理的试验区。

第四类是依托港口、自贸区等大事件撬动的开放空间。通过上海大都市圈一体化的深化将长三角扩大开放效应引入江苏省域纵深，提供省域格局重整的新动能。有序引导上海、苏州自贸区协同互动，加快南通新机场和通州湾港口建设，成为上海国际航运中心和长三角高水平机场群的有机组成部分。

第五类是园区品牌和管理经验的输出。通过共建跨区域产业合作园区，推广苏州工业园区合作模式，加快南北合作共建园区高质量发展，比如沪苏大丰产业联动集聚区、中新苏滁、江阴-靖江工业园区等。

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生态治理：目标和机制匹配，跨区域生态治理落下实锤

生态整治和流域治理一直是跨行政区的难题。

《江苏方案》突破原有重视治理目标，忽视利益机制构建的倾向。方案不仅提出联合治理跨界水体如长江、京杭大运河、太湖、太浦河、淀山湖等环境，还出台相匹配的制度和试点，认真落实国家关于开发地区、受益地区与保护地区横向生态补偿机制。可喜的是，上海方案也提出深化落实临界市区县生态环境协作机制试点，配合研究建立太湖流域生态补偿和污染赔偿机制。

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服务统筹：公共服务区域共享，发展成本区域共担

《江苏方案》将公共服务共享拓展到长三角区域尺度，从医疗、教育、旅游等资源入手，提出省内大中小城市乃至长三角一体化布局的建议。方案提出构建区域间成本共担利益共享机制，通过土地等核心要素差别化投放，构建城乡统一的土地市场，对重大项目和关键区域进行土地指标的倾斜，一方面保障重大公共服务设施的跨界落地，另一方面通过集体经营性土地入市等手段，促进乡村振兴和城乡融合发展。 

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示范先行：淡化行政区划界线，力促示范区服务一体

由吴江、青浦、嘉善组成的2300平方公里的长三角生态绿色一体化发展示范区，应当是长三角协同程度最高的区域。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，该地区在不改变行政隶属关系的前提下，要从项目协同走向区域一体化制度创新，全面建设成为示范引领长三角更高质量一体化发展的标杆。《江苏方案》指出，示范区实行不受行政区划和户籍身份限制的公共服务政策。

我们认为，教育、医疗、商品房等稀缺资源共享，应成为这个一体化发展示范区推进一体化的重点。以商品房买卖为例，在上海购房门槛居高不下的背景下，吴江应适当降低购房门槛，吸引上海高端人才前来就业生活。同时，上海优质的教育、医疗资源也应逐步外溢，使示范区真正成为打破行政界线，功能紧密联系的一体化协同发展区。

作者：

邹军，中规院江苏分公司首席规划师，长期研究区域发展和城市建设，曾主持编制全国首部都市圈规划（江苏省都市圈规划）和江苏省第一版城镇体系规划。

朱杰，中规院江苏分公司高级规划师。

撰稿 邹军 朱杰 

封面图 视觉中国

编辑: 林元沁