南京立法惩戒酒驾、医闹、逃票、诋毁英烈等失信行为

12月27日，南京市十六届人大常委会第十九次会议审议表决通过了《南京市社会信用条例》（以下简称《条例》）。该条例按照法定程序报省人大常委会会议批准后，将正式向社会颁布实施。该条例将酒驾、医闹、传销、诋毁英烈等列入失信惩戒目录，同时保持谦抑，注重防止信用泛化、滥用。

无上位法情况下率先探索

近年来，高铁“霸座”、“老赖”欠债不还、教授剽窃论文等失信事件不断成为舆论热点。除这些个案，据央视新闻披露，我国目前年签订合同40多亿份，但履约率仅50%左右，每年因诚信缺失造成的经济损失超过6000亿元。

“人无信不立、国无信则衰。诚信已经不是个人道德问题，而是经济活动中增加交易成本、激发交易纠纷、制约市场活力的社会问题。”南京市发改委主任许明说。南京市社科院经济发展研究所所长黄南也认为，随着市场化、城镇化进程的加快，传统的“熟人社会”正过渡到“陌生人社会”，经济社会交往常常在陌生人之间进行，离开诚信，人们将无法交往，市场难以交易。”

信用立法是对失信行为实施系统治理的有效机制。2018年，“诚信”作为社会主义核心价值观的重要内容之一写入宪法，但国家层面尚未出台专门的社会信用法。2015年以来，陆续有上海、湖北、河北、浙江及我省宿迁等地“试水”信用立法。

“由于缺乏上位法依据，地方信用立法相当于‘在黑暗中摸索’‘在无人区探路’。”中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任王伟说，国内信用体系建设现状是“实践探索快于理论研究”，信用方面的许多概念、争议，理论界未完全形成共识。

但与此同时，老百姓对诚信问题关注度持续走高。为呼应民意，2018年初，南京市人大常委会启动信用立法相关工作。经过近1年准备，今年初南京市人大常委会主任龙翔在常委会工作报告中提出“制定社会信用条例”，南京信用立法正式进入“施工阶段”。此次立法的定位是“全国引领、特色鲜明、有效管用”，力图为信用“国家立法”先行先试。

汇聚全国百名“最强大脑”反复斟酌

“如果市民闯红灯已经受到交通法规的处罚，再列入失信行为进行惩戒，是否违反‘一事不二罚’的法治原则？”“归集、采集、使用、传播社会信用信息，有没有侵犯公民隐私权？”“限制失信人乘坐高铁、飞机，是不是损害了当事人的基本交通权利？”……

上述问题，只是立法中须回答的众多问题中的几个。“当信用立法进入实质性操作阶段后，我们发现类似的疑惑不少，而且目前无法从上位法找到‘答案’。”采访中，牵头起草《条例》一审稿的南京市人大常委会预算工委主任马巧生说，“整个立法过程，我们经常提醒自己保持冷静理性，谨慎谨慎再谨慎”。

今年4月，南京成立龙翔任组长的立法工作领导小组，不仅汇聚全市最强资源，而且汇集了全国“最强大脑”。文本起草前立法小组就公开招标，吸引全国范围优质智力资源加盟立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学等3所高校、32名专家教授领衔，对《南京市社会信用条例》立法研究、《南京市社会信用体系建设工作社会反响与需求调查研究》和《南京市社会信用体系建设工作蓝皮书》3项课题展开联合攻关，厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。

近5个月打磨后，《条例》草案今年8月提交南京市人大常委会第十七次会议首次审议。此后，南京市人大常委会还在北京、上海、重庆组织了3场专家论证会，中央党校、西南政法大学、华东政法大学、北京大学、复旦大学、中国人民大学和相关立法实务部门的37名专家，对条例文本展开深入论证。

今年10月，凝聚专家智慧的《条例》草案提交南京市人大常委会第十八次会议二次审议。此后，立法小组还分别请全国人大财经委、法工委，国家发改委信用司，省人大相关专家对其中的创新性、引领性、探索性条款逐条审核把关。

“两年磨一剑。这部《条例》凝聚了中国法学界‘最强大脑’们的集体智慧。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说，两年来，全国范围内先后有103名著名法学专家参加了条例的立法调研、课题研究、文本起草、条例修改。

体现谦抑原则，开通失信修复渠道

审议通过的《南京市社会信用条例》共八章76条。记者看到，酒驾、医闹、逃票、骗保、传销等，以及诋毁英烈、精日行径等败德失信行为均已纳入惩戒目录清单。

“作为人大机关，我们秉持人民立场，严惩群众痛恨的失信行为。同时，作为立法机关，我们必须秉持法治精神，站稳法律立场，防止被情绪带偏了。”南京市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民举例说，有钱不还的“老赖”，如“过街老鼠，人人喊打”。有的老百姓从朴素的情感出发，认为应禁止“老赖”子女考公务员，但这就存在“株连”嫌疑，违背了基本的法治原则，必须避免。

立法小组最终把21个这样乍一看貌似合情合理，细一想似乎悖离法治精神的问题梳理出来，组织法学专家反复论证。9月18日，西南政法大学校长、法学教授付子堂带领13名法学“大咖”对条例文本逐条“会审”。“由于专家争先发表意见，预定讨论时间不够，当天午饭还推迟了1个小时。”南京市人大法制委办公室副主任张倩告诉记者，3场专家论证会，先后采纳建议75条，调整章节、修改条款124处。

《条例》审议也经过了三轮。“一般的条例法规都是两审通过。我们对《南京市社会信用条例》实行三审通过，目的就是严把立法质量。”南京市人大常委会法工委主任夏德智说，围绕失信惩戒这一条例中最受关注的核心条款，他们创造性归纳了关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则等四个原则，清晰界定失信惩戒的行为边界，严控信用泛化、滥用倾向。“这在全国尚属首次。”夏德智介绍，对轻微偶发的失信行为，《条例》特设“失信惩戒豁免制度”， 不仅体现了信用立法的谦抑性原则，也有助于优化南京营商环境。

“该条例是市人大常委会继《南京市国家公祭保障条例》之后，深入贯彻习近平总书记指示精神、将社会主义核心价值观融入法治建设的又一生动实践。”龙翔告诉记者，该条例的出台，意味着南京市社会信用体系建设从此步入“有法可依”时代。

记者获悉，由于《条例》条文专业性极强、极易误读。在省人大常委会审议批准后，南京市人大常委会邀请专家作出详细解读。另外，配套的“公共信用信息目录清单”将在条例实施一年内出台。

交汇点记者 陈月飞 通讯员 吴德 摄影 朱占立

编辑: 陈月飞