开局就要打响！江苏省纪委监委的“黄皮书”有何特别之处

交汇点讯 1月31日，经省监委批准，无锡市监委对该市交通运输局财务处出纳会计顾某采取留置措施，对其涉嫌严重职务违法问题进行调查。这是省监委成立后，审批的首个采取留置措施的案件。

当天上午，省十三届人大一次会议第四次全体会议选举产生省监委主任；下午，省十三届人大常委会第一次会议表决任命4名省监委副主任、6名省监委委员。随后召开的省纪委常委会、省监委第一次会议，批准同意无锡市监委对顾某采取留置措施。

这是非常紧凑高效的一天。省纪委常委会、省监委第一次会议的第一项议程，就是深入学习习近平总书记关于国家监察体制改革系列重要讲话精神。“我们再次认真领会习近平总书记的重要讲话精神，就是要重温党中央决策部署国家监察体制改革试点的整个历程，不忘初心、牢记使命，把担子挑起来、把职责履行好。”省委常委、省纪委书记、省监委主任蒋卓庆表示。

成立即是开局，开局就要打响。如此高效顺畅的工作衔接如何实现？实现良好开局的信心和底气何在？秘诀之一就是我省探索构建的监察工作运行“1+N”制度体系。

纪法衔接，为合署办公夯实制度基础

张斌是省纪委监委第二纪检监察室副主任。去年7月，按照省纪委书记专题会要求，省纪委组织部抽调案管、审理、执纪审查等部门同志，组成赴检察机关纪法衔接定点调研组，前往南京、徐州、常州三市，到反贪反渎部门跟班学习，张斌就是其中一位。

“当时，书记专题会明确提出，要积极准备、尽早谋划监察体制改革试点工作，在落实纪法衔接、法法衔接等方面拿出切实可行的制度方案。”张斌介绍称，在3个月的调研期内认真学习检察机关的好做法好经验，前瞻性考虑监察体制改革后可能遇到的新情况，撰写了万余字的调研报告。

“纪委监委合署办公，一线纪检监察干部既要会处理违纪问题，也要会办涉嫌职务违法、职务犯罪案件。”据省监委委员、省纪委监委案件监督管理室主任葛夕芳介绍，推进监察体制改革试点过程中，既要想好前期“怎么改”，做好顶层设计，也要想好改革后“怎么做”，以及如何谋划好省监委监督、调查、处置工作实施办法及配套制度。

在总结北京、山西、浙江三省市试点经验的基础上，我省结合实际，探索构建监察工作运行“1+N”制度体系。“边起草边推演边修正，仅省纪委书记专题会、常委会会议就先后审议10多次。此外，还组织检察、法院、公安、纪检机关的办案能手把关修改，不断完善优化。”张斌说，这一制度体系经省纪委常委会、省监委第一次会议审议通过，正式实施。

为便于全省纪检监察干部学习，省纪委监委将“1+N”制度体系汇编成册。因其封皮为淡黄色，被大家称为“黄皮书”，与省纪委去年制定的贯彻落实监督执纪工作规则“1+N”配套制度“白皮书”相互贯通衔接，为纪委监委合署办公夯实了制度基础。

“1”即《江苏省监察委员会监督、调查、处置工作实施办法（试行）》，围绕监督、调查、处置三项职责，明确了监察范围和职责、管辖、监督工作、线索管理、初步核实、立案调查、审理处置、制约机制等方面的实施办法，成为全省各级监委履行监察职能的基本制度规范。

“N”即聚焦监委各项职能履行中的关键环节制定的配套制度，按照“工作急需、逐步增补”原则制定完善。目前，我省制定的首批配套制度共有7项，涉及办案协作配合、调查措施使用、全程录音录像、证据收集指引、留置办理程序、留置场所管理和安全保障、内设机构职能等。

 “‘黄皮书’和‘白皮书’同时使用，让监委一成立就有开展工作的指导性操作性规范，明确了思路、确立了路径。”无锡市委常委、市纪委书记、市监委主任王唤春介绍，顾某涉嫌严重职务违法案，从发现问题线索到启动初核程序、呈请立案调查、采取调查措施，均严格按照规定的权限和程序请示报告，履行严格的审批手续。

落细落小，注重每个环节严格依纪依法

实现监察全覆盖，需要凝聚强大的反腐合力。在首批7个配套制度中，《关于查办职务违法犯罪案件加强协作配合的意见》排在首位，由省委书记、省深化监察体制改革试点工作小组组长娄勤俭主持审定。

作为“施工队长”，娄勤俭书记亲自研究审定文件，加强省委对反腐败工作的统一领导，推动监察机关、审判机关、检察机关、公安机关在查办职务违法犯罪案件中密切协作。《意见》明确在调查、移送、起诉、审判4个环节协作配合的具体事项和相关要求。比如，职务犯罪案件移送审查起诉后，监察机关应加强与审判机关、检察机关的联系沟通，但不得违规过问、干预起诉和审判工作等。

“留置”替代“两规”，对场所管理和安全保障提出更高要求。我省留置场所主要有两类，一是在纪委原“两规”办案场所改建和新建留置专用房间，二是在检察机关转隶的监视居住场所设置留置专用房间。全省共设置留置场所66个，其中省监委1个、市级监委22个、县（市、区）级监委43个。

在监委办理留置案件期间，审查调查部门负责采取留置措施，承担安全第一责任人的责任；案件监督管理室负责留置安全监督工作。目前，全省留置场所建设和管理已严格对接刑事诉讼程序，按照庭审证据标准要求，全程录音录像。在配套制度中，还明确“审录分离、看审分离、看录分离”的具体操作程序。

对监委的12项调查措施和通缉、技术调查、限制出境等3项需公安机关协助执行的措施，同步进行规范，明确了适用情形、审批权限和办理程序，并配套制定相应的监察文书。目前，我省已研究提出《纪律检查文书模板》和《监察文书模板》，全面规范纪检机关执纪审查工作和监察机关依法调查工作需要使用的文书，并以此贯穿谈话函询、初核、立案、审查调查、审理、处分、移送起诉全过程。

着眼“森林”，确保改革试点达到预期效果

改革后，省纪委监委设立22个内设机构，13个纪检监察室中，5个执纪监督室、7个审查调查室（1个承担追逃追赃职能）、1个技术保障室。实行执纪审查与执纪监督分设，是我省超前谋划、率先探索的重要成果，为完善“研究问题、推进整改、成效评价、监督问责”的专责监督闭环奠定基础。在《江苏省监察委员会监督、调查、处置工作实施办法（试行）》中，吸收了这一重要实践成果，融入到“监督”这一章节。

据介绍，去年4月，省纪委启动执纪审查与执纪监督分设试点，首先在省纪委机关展开，随后拓展到各设区市，在监察体制改革试点工作中全部推开。通过对扶贫领域案件多发地区开展专责监督，省纪委推动建立“阳光扶贫”监管系统，为打好精准脱贫攻坚战提供了纪律保障。

“推动全面从严治党向纵深发展，仅靠执纪审查、管住‘极少数’还不够，要按照监督全覆盖要求，把整片‘森林’管起来。”省纪委副书记、省监委副主任周广智介绍，执纪审查与执纪监督分设，增强了日常监督能力，提升了执纪审查专业化水平，成为推动标本兼治的重要制度安排。

随着监察体制改革试点日益深化，监督的范围和领域扩大，执纪监督室将按照干部管理权限，采取谈话函询、实施问责、制发监督建议、通报曝光、健全干部廉政档案等形式，对联系地区和部门行使公权力的公职人员开展日常监督。最近，省监委聚焦污染防治、部分行业大宗采购等突出问题，研究制定监察建议。

 “监察工作运行‘1+N’制度体系以监委为主体，重点解决在监督、调查、处置程序等方面可能遇到的疑难问题，为监察工作提供操作依据。对于监督执纪‘四种形态’前三种形态中监察程序和纪检程序重合的部分，与党内法规和党内规范文件保持一致。”葛夕芳介绍，我省将全要素探索运用监察调查措施，对移送检察机关审查起诉的涉嫌职务犯罪案件，严把立案调查和留置措施质量关，确保查得实、移得出、诉得了、判得下。

下一步，我省将根据中央有关要求和履职实践，及时修订完善监察工作运行“1+N”制度体系。眼下，省纪委监委正按照“统分结合、各有侧重”原则开展全员培训，切实提升履职本领，适应新要求，展现新气象、新作为。

交汇点记者 黄伟

编辑: 纪树霞