常州武进“三块地”改革取得突破，形成丰富经验

【编者按】

目前， “三块地”上的制度性障碍，既阻碍了新型城镇化建设，又不利于乡村振兴战略的实施。“三块地”制度改革，必须尽快取得实质性突破。

“三块地”制度改革，是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。

江苏省常州市武进区大胆探索，先行先试，在“三块地”制度改革上取得了突破，迈出了大步，并形成了丰富的经验。

【破冰】

农村集体经营性建设用地入市 

助推企业上市

一

10月9日，记者站在江苏雷利电机股份有限公司办公楼二楼看到，该公司老厂区围墙外的新项目——家电智能化组件车间土建工程已完成。公司负责人表示，该车间将在2018年1月进行验收。

今年6月2日，雷利公司在深交所上市，成为全国首家在农村集体经营性建设用地上发展募投项目的上市企业。此前1个多月，该公司通过出让方式，竞得这一宗集体经营性建设用地使用权，取得了不动产权证。

“如果没有拿到这个不动产权证，公司就不得上市，总投资3.8亿元的组件项目也将流产。”雷利公司证券部经理蒋国彪说，“根据有关规定，公司要上市，必须在初审会前就明确募投项目，并且取得该项目的国有土地不动产权证，或者签订国有土地出让协议。”

位于常州市武进区遥观镇的雷利公司，创办24年来稳步发展，去年产值已超过16亿元，利税达到3亿元。该公司为当地提供了4000个就业岗位，直接带动了富民增收。7年前，该公司就酝酿上市，并希望通过募投项目实现转型升级。但是，由于项目用地属于集体经营性建设用地，该公司无法通过出让方式获得土地使用权。上市的梦想，也就一直无法实现。

今年4月，转机出现了。

在江苏省常州市武进区“三块地”制度改革中，这一宗地块终于能被挂牌出让。由此，这宗集体经营性建设用地，有了与国有建设用地相同的权能。竞得者同样拥有50年的使用权，在使用期限内还可以将它转让、出租或用作抵押。

这一宗地块面积为13393.5平方米。最终，雷利公司以1005.52万元竞得。

6月2日，记者在该公司上市仪式现场采访时，深交所有关负责人表示，雷利公司的上市，开启了全国通过集体经营性建设用地制度改革而实现企业上市的破冰之旅，意义非同寻常。

二

常州市副市长、武进区委书记史志军说：“不仅是武进区，全国各地都遇到了‘三块地’问题。‘三块地’上的制度性障碍，既阻碍了新型城镇化建设，又不利于乡村振兴战略的实施。”

他同时表示，从目前来看，“三块地”制度改革，正在成为全区经济社会发展的最大利好。

“三块地”制度改革，是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。其中，集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，主要包括原来的乡镇企业用地等。集体经营性建设用地所有权属于集体，一直不得入市交易。

武进区是全国“三块地”制度改革试点地区之一。该区按照中央有关精神，仔细研究法律法规，经过反复调研和全面论证，在集体经营性建设用地入市方面一举出台了9项改革政策。这些政策，不但明确规定了集体经营性建设用地入市主体、入市范围和入市途径，而且对入市土地收益调节金征收和使用、入市增值收益分配和管理等作出了具体规定。

同时，该区按照宏观规划，做好顶层设计，实现了村级规划编制、管控和实施“一张图”运行。各片区集体经营性建设用地的基准价，全都标注在“一张图”上。这为价格评估、入市交易和抵押，奠定了坚实基础。

今年2月底，该区还建立了集体经营性建设用地网上交易平台，实现了与江苏省国有建设用地网上交易系统同网运行、同网竞价、同网交易。

第一个上网挂牌的，是礼嘉镇一宗面积为7200.3平方米的集体经营性建设用地。这宗地位于该镇蒲岸村。挂牌后，它被常州双盛精密锻造有限公司竞得。

双盛公司法人代表何银庆把这宗地的不动产权证，连同他家的另外两本证——土地承包经营权证和住房不动产权证，一起押给银行，获得了新建项目急需的贷款。中国人民银行常州市中心支行行长许永伟告诉记者，一举押出这样的三本证而获得抵押贷款，何银庆是全国农村第一人。他说，人民银行负责“三块地”制度改革中的金融管理工作，必须掌握相关宏观情况。

至今，双盛公司已为新项目投入近4000万元。何银庆说，新项目明年投产后，公司年产值将新增1亿多元，就业岗位将新增80多个。

改革，还在深化。9月22日，巴西WEG公司旗下的常州新亚电机有限公司，竞得洛阳镇一宗44023平方米的集体经营性建设用地。该地块将用于高效变频电机生产线建设。江苏省国土资源厅厅长李侃桢说，新亚公司成为全国第一家竞得集体经营性建设用地的外资企业。

自去年10月推出这项改革以来，武进区已完成86宗集体经营性建设用地入市交易。这些地共92.47万平方米，成交额累计达到4.28亿元。

三

今年6月，中央派出农村土地制度改革试点工作督察组赴常州市武进区，对“三块地”制度改革进行实地调研。督察组在调研后表示，武进区集体经营性建设用地入市，在建立城乡统一的建设用地市场上迈出了实质性步伐，同时以制度形式保障了农民的权益。

记者从武进区委农工办了解到，多年来，以转让、出租、抵押等方式，自发流转集体经营性建设用地使用权的行为在各地不断出现。各镇、村流转方式不一，收费缺乏规范。这种流转，带来了用地权属不清、金融风险难以防范等一系列问题。

改革后，集体经营性建设用地都被纳入交易平台。此举不但解决了这一系列问题，而且使这些土地成为新型城镇化建设中工业和服务业用地的主要来源。

走好一步棋，带活一盘棋。据记者了解，到今年9月底，该区至少已有36宗集体经营性建设用地的竞得者，把各自取得的不动产权证押给银行，办理抵押贷款，共获得贷款4049万元。

这项改革，给广大农民也带来了惊喜。

出让前，这86宗集体经营性建设用地，有的出租，有的闲置，总体收益不高。出让后，这些地块的出让金，与50年的预期租金相比，至少高出2.6亿元。86宗地块的成功出让，共惠及农民42.5万人。

蒲岸村党总支书记殷德强说：“我们村出让给双盛公司的那一宗地的单价，与镇工业园区国有土地的单价差不多。”他说，挂牌之前，村委召开了村民代表会议，在区相关部门协助下，确定了底价。他还告诉记者，按照有关规定，出让金在按比例向政府上缴收益调节金后，划出一部分给镇里，用于全镇统筹，其余的都留在村里。村里计划拿出一部分来建造标准厂房。以后，村里通过厂房出租增加集体收入，每年给村民分红。

农民的另一份惊喜，是享受到了公平公正。

遥观镇副镇长诸立群说：“按照市场经济规律办事，就会带来公平公正。雷利公司竞得的那一宗地，出让金比50年的预期租赁收益至少高出1倍。”

殷德强告诉记者：“除了建造标准厂房，村里还将用出让金启动美丽乡村建设和农田水利建设。这些事，都能造福全体村民。”

记者了解到，江苏省常州市武进区集体经营性建设用地入市改革严守四条底线。这四条底线是确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。

史志军说，全国农村集体经营性建设用地存量很大，仅武进区就有7300多万平方米。这项制度改革，必将激发出巨大的能量。

【创新】

宅基地制度改革 盘活资产 

“两权”可抵可转

一

随着新型城镇化建设步伐的加快，乡下的“空心村”越来越多，有些住房已无人居住。这些住房，连同它们身下的宅基地一起闲置，造成了极大的浪费。

宅基地制度改革，必然涉及对宅基地上住房的处理。让它们能够有偿退出并且派上新用场，成为江苏省常州市武进区农村宅基地制度改革的关键一招。

苗木经纪人李腊明是首批“吃螃蟹”者之一。

记者曾多次采访过他。10月10日，记者再次赴嘉泽镇西城村采访时看到，他家的两层半楼房已被拆除。李腊明说，被拆除的两层半楼房是1986年建造的，建筑面积270平方米，占地面积120平方米，外带一个农家小院。几年前，他家在镇上买了商品房。儿子到常州城里工作后，也在城里买了房。

李腊明说，对照武进区《农村宅基地自愿有偿退出指导意见（试行）》，一家人反复商量后，决定自愿有偿退出宅基地和住房。

他告诉记者，按照嘉泽镇确定的基准价，他家退出宅基地和住房后，一共拿到77.6万元。其中，住房拆迁补偿款34.6万元，货币化安置费43万元。

像李腊明家这样选择有偿退出的，在西城村还有3户。

李腊明说：“退出的，都是全家进城或者全家搬到镇上定居的。以后，这样的情况会越来越多。”

因为农民当初获准使用宅基地是无偿的，所以，武进区在这项改革中，把补偿项目确定在住房拆迁和安置上。安置，统一采取货币化方式进行。连日来，记者在6个乡镇和街道采访了20多位基层干部和村民。他们都说，这种做法合情合理，有关标准也比较合理。

武进区采取一系列措施，处理农民退出的宅基地和住房，盘活并利用好这些闲置的资源。

这些措施主要包括：权属转让——农民可用出售住房等方式，将住房连同宅基地转让给本集体经济组织其他成员使用，或者用租赁方式流转给他人使用；权益转化——集体经济组织收购农民退出的住房；土地整治——集体经济组织通过土地综合整治、增减挂钩等方式，对农民退出的宅基地进行复垦开发；转换入市——集体经济组织将这些宅基地转换为集体经营性建设用地，公开入市。

全区各地都有农民自愿有偿退出宅基地和住房。目前，已有327户办完手续。

二

在一些农民全家迁居城镇的同时，美丽乡村建设的推进也让不少富裕起来的农民不愿离开家乡。其中，有的还想抓住乡村振兴战略实施中的新机遇，再大干一番。

同样在嘉泽镇，记者见到了另一位靠种植和销售苗木挣钱的农民。

他叫吕伟斌，家住满墩村。记者见到他时，他刚从江南农村商业银行办完贷款手续回来。这是他第二次办理“两权”抵押贷款。

农民有宅基地使用权和住房所有权。让农民能用这“两权”抵押贷款发展生产经营，是武进区的一大创新。2015年12月28日，吕伟斌第一次用这种方式贷款50万元。后来，他如期还清贷款。这次，他还是贷50万元。

“今年苗木行情看好。我家田里，新品种月季有8000株，总价超过60万元。”吕伟斌说。

吕伟斌告诉记者，“两权”抵押贷款的利率不超过5%。与其他方式的贷款相比，这种贷款，他贷50万元，1年利息起码要少2.5万元。他说，种植新品种月季，赚钱多，但投入也大。他购买小苗的投入和后期的人工成本，靠的就是“两权”抵押贷款。

吕伟斌还透露，他的堂兄吕亚军去年12月也用这种方式，贷了30万元，用于建造智能化大棚，发展现代农业。

江苏省国土资源厅厅长李侃桢说，武进区的这项改革举措开全国先河，吕伟斌是全国农村办理“两权”抵押贷款第一人。

为了规范这项改革，武进区制定了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款风险共担机制试行办法》等一系列政策文件。

记者了解到，该区在这项改革中抓住了两个关键环节——

第一是区政府投入1000万元，设立“两权”抵押风险补偿基金。在还贷出险时，该基金承担出险金额的70%。这70%先由区政府动用基金向银行进行代偿，再由银行向贷款人进行追偿。最终，被用作代偿的基金将得以返还。

第二是银行积极参与。目前，江南农村商业银行、中国农业银行武进支行、交通银行武进支行等8家银行，都大力发展这一业务。其中，江南农村商业银行还大胆创新，推出了专属贷款产品。

到今年9月底，这些银行发放此类贷款累计已达到3706万元。农民们用这些贷款，发展种植业、养殖业和农产品加工业。自这项改革推出以来，所有到期贷款都按期归还。

常州市金融办副主任喻良骝说，此举让农村宅基地和农民住房这块“死资产”变成“活资本”，在一定程度上化解了“三农”融资难题。

三

由于种种原因，一些农户超标准占用了宅基地。对这些“超面积”者，怎么办呢？这是农村宅基地制度改革中必须解决的另一个大问题。

老农民华国龙家有4个人，包括他们夫妻俩和两个女儿。4个人，是同一个集体经济组织的成员。华国龙家原来位于花海大道附近，2009年因该大道拓宽需要而被征地拆迁。当时，村里考虑他的小女婿将要入赘，便在安置小区花都馨苑给他家安排了一套大户，宅基地面积为137.7平方米。

“至今，华国龙的小女婿还未入赘。按照区里现行的农村宅基地制度改革政策，4个人的家庭最多只能享受100平方米宅基地。”村委工作人员张国庆告诉记者。

张国庆还透露，花都馨苑一共有160多户，像华国龙家这样“超面积”的有几十户。他说，主要原因是人均宅基地面积标准改变了，“现在比以前紧了”。

对“超面积”者，武进区农村宅基地制度改革政策规定，由村集体经济组织收取“超面积” 

部分宅基地有偿使用费。政策规定，对“超面积”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具体执行标准，由村民代表会议决定。按30年计算，“超面积”者一次性缴清费用。

对照政策，华国龙家所在的跃进村召开村民代表会议决定，对“超面积”部分按照每平方米每年5元收取有偿使用费。华国龙家一次性缴清了5655元。

目前，该区已有121户农民办理了“超面积” 部分宅基地有偿使用手续，村集体经济组织收取有偿使用费51.5万元。这项工作，全区还在大力推进。

武进区规定，这笔钱用于村集体公共支出。

跃进村党总支书记张建荣告诉记者，对新建住房者，全区现在都按照武进区《农村宅基地审批管理办法（试行）》执行，在审批时严格控制宅基地面积。

【认可】

农村土地征收制度改革 

多元保障 农民成股东

一

土地，是农民的命根子。农村土地征收以及房屋拆迁，比城市国有土地上房屋征收遇到的问题更多，也更复杂。

然而，今年1月，武进区在湟里镇7个行政村进行的土地征收以及房屋拆迁工作却很顺利。

新孟河延伸拓浚工程，是国家重大水利工程。该工程在湟里镇的土地征收以及房屋拆迁，涉及7个行政村的300户农民。300户农民在全面了解有关保障机制后，3天内全部签约。

近几年，武进区农村征地拆迁面积超过1000万平方米。连日来，记者赴6个乡镇和街道采访，发现农民们对武进区在农村土地征收制度改革中建立的多元保障机制普遍认可。

首先是住房安置保障。

“以前安置拆迁户，都是由政府先集中建房，再统一安置。现在，先由农民‘点菜’，再由政府‘下厨’。”武进区征收办主任姚铭泽说。

姚铭泽进一步作了解释。农民“点菜”，是指农民可在政府提供的三种安置方式中自主选择一种。三种安置方式分别是：货币安置，转为城镇居民；实物安置，住进农民公寓；留在当地，批给新的宅基地，建造新居。

其次是社保，包括养老和医疗保障。

按照年龄，武进区将27.37万名被征地拆迁农民划分成四类，分类实施保障措施——

未满16周岁人员，享受一次性补贴，等到就业时被纳入城镇社会保障体系；女性16周岁以上至45周岁、男性16周岁以上至50周岁人员，享受15年社保缴费待遇和2年生活补贴，达到“保养”年龄时按月领取养老金；女性45周岁以上至55周岁、男性50周岁以上至60周岁人员，享受15年社保缴费待遇，同时享受生活补贴，达到“保养”年龄时按月领取养老金；女性55周岁以上、男性60周岁以上人员，按月领取“保养金”。

“保养”，是一种创新做法，是对被征地拆迁农民的保障。武进区规定，男性和女性的“保养”年龄，分别与城镇职工男性和女性的退休年龄相同。

为此，武进区筹资总额达到94.36亿元。

同时，该区将所有被征地拆迁农民纳入城乡统一的居民医保体系。

还有就业保障。

常州市级财政每年安排4000多万元，专门用于对失地农民进行就业技能培训。武进区全面组织被征地拆迁农民参加培训，并且与各产业园区、规模企业对接，为经过培训的被征地拆迁农民再就业牵线搭桥。该区还在城市管理、社区建设等多个领域，全面梳理用工岗位，优先录用被征地拆迁农民。目前，全区被征地拆迁农民中的劳动年龄段人员已有96%实现了再就业。

记者了解到，该区已为被征地拆迁农民构建了“六位一体”的多元保障机制。这“六位”， 除了上述几项，还包括基础设施和公共服务的配套。

二

被征地拆迁农民不但在多方面得到保障，而且有不少人“以房权换股权”，成了股东。

64岁的张永伟是西湖街道的农民。因西太湖科技产业园建设需要，他家被征地拆迁。

张永伟家原来住在夏萧村，全年来自地里的收入不足7000元。现在，他家住进了聚新家园小区。他和妻子每人每月能领取1000多元的被征地拆迁农民生活补助金，每年还能从聚新合作社拿到1000元左右的红利。

张永伟告诉记者，他家还有一项金额更大的收入。

他说：“我家原来的住房面积比较大，拆迁时拿到两套房子，一套是现房，另一套是期房。当时，社区主任告诉我，可以用闲置的住房入股。我家决定拿出那套期房入股。”他说，入股的那套期房是120平方米，去年分红拿到15700元。

西湖街道城建管理科科长董晨波告诉记者：“被征地拆迁农民，如果能有两套安置房，选房时就可以选一套期房。然后，把期房交给富民合作社，享受分红。”他说，这就叫做“以房权换股权”。

在西湖街道，被征地拆迁农民目前共有587套期房入股。

记者了解到，这样做，一举两得。一方面，政府减轻了资金压力，在满足安置需要的同时，尽量少占地、少建房；另一方面，被征地拆迁农民多了一条投资渠道，并且稳定享受分红。合作社考虑到有些家庭以后会有子女结婚、人口增加等情况，入股协议3年一签。到期后，是要房子还是继续入股，农民可以自主选择。这一改革之举，求得了节约用地、政府减压和农民增收的“最大公约数”。

记者10月9日从武进区委农工办了解到，全区被征地拆迁农民中，“以房权换股权”者已超过1300户。除了西湖街道，嘉泽镇、湟里镇、横林镇等多个乡镇也都有被征地拆迁农民成为这样的股东。

三

土地，是全社会的宝贵资源。武进区农村土地征收制度改革，不仅有利于做好征收工作，而且有利于缩小土地征收范围。

今年2月，《常州市武进区土地征收范围（试行）》文件出台。该文件以“正面清单”方式，明确规定只有6大类21个具体类别的项目建设才可以征收土地。

这6大类项目建设，主要包括国防和外交方面的工程建设、由政府组织实施的基础设施建设、各类公共事业项目建设、保障性安居工程建设、为实施城市规划而进行的成片开发建设、综合保税区建设等。

对6大类21个具体类别以外的项目建设，武进区原则上不再批准土地征收，而是引导项目实施主体通过出让方式取得集体经营性建设用地使用权，解决用地问题。

10月12日，常州市国土资源局武进分局负责人告诉记者：“上月，湖塘镇一家汽车零部件制造厂，申请征收40000多平方米土地。这个项目不属于6大类中的任何一类，被我们‘一票否决’了。”

这位负责人说，去年全区办理7宗土地征收，总面积11.11万平方米。今年元旦到现在，只办理了2宗，总面积只有3.85万平方米。集体经营性建设用地入市，满足了企业的用地需求。

武进区农村土地征收制度改革，在缩小土地征收范围的同时，倒逼各有关方面高效集约利用土地，最大程度实现“精明增长”。

记者从武进区发改局投资科了解到，今年1-9月全区固定资产投资已达828.8亿元，比去年同期增长8.1%。其中，工业类项目的投资强度大多数已超过每平方米6000元。

该局投资科工作人员说，现在，能建多层车间的，都建多层车间了。

记者在遥观镇的雷利公司、西湖街道的碳元公司看到，新建的车间都很高，有的是四层楼，有的是五层楼。

武进区是一个规模较大的区，区域面积有1066平方公里，辖11个乡镇和5个街道，常住人口超过140万。该区在“三块地”制度改革中，既抓重点突破，又抓统筹推进，使农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革都迈出了大步。目前，全区在“三块地”制度改革方面已出台政策文件21个，以及配套文件30多个，形成了较为完整的制度体系。

今年6月，中央派出的农村土地制度改革试点工作督察组，在对武进区“三块地”制度改革进行全面调研后表示，江苏省常州市武进区的“三块地”制度改革，“取得了丰富的经验，形成了可推广的成果”。督察组同时表示，这些成果为修改和完善相关法律法规提供了支撑。

编辑: 纪树霞