张翼飞绿政专稿： 碳市场：启动生态要素市场化配置、推进新时期生态文明建设

12月19日国家发展改革委员会在京宣布，《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》正式印发，标志着中国的碳市场正式启动。这既是我国履行《巴黎协议》自主承诺、推进德国峰会COP23“斐济行动力”成果的重要进展，也是践行“十九大”精神，通过生态要素市场化配置，促进供给侧改革，建设社会主义生态文明的重要里程碑。

我国启动碳市场，贡献全球碳减排绩效

美国在2016年宣布撤出《巴黎协议》后，我国被推到气候变化应对国际合作的先锋地位。在11月德国波恩举行的第23届气候峰会上，我国在总结2011年以来在7个地区试点碳交易市场取得的显著成效基础上，宣布将于今年全面启动碳交易市场，极大提振了与会各国共同应对气候变化的信心。随后，美国加州宣布将预定2020年到期的碳交易市场延期到2023，并与加拿大魁北克共建联合碳市场。加拿大、智利、英国、新加坡和日本都宣称将推进碳交易的进展。

排放权交易的设计最早是由美国经济学家Dales1968 年在其《污染，财产与价格：一篇有关政策制定和经济学的论文》中首次提出。

1997 年《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过的《京都议定书》中首次开启碳排放权交易（ETS）。欧盟从2005年正式实施ETS，美国加州、加拿大魁北克、瑞士、新西兰及韩国等都陆续加入，该机制在减少全球温室气体排放发挥了重要的作用。但是尽管在过去十余年，ETS覆盖量增加了三倍多，但迄今为止，全球47个交易市场覆盖仅达到全球碳排放总量的15%。同时欧盟及其他主要市场，由于配额免费发放、规模不足及其他不确定因素，ETS对减排主体激励不足，碳价低位徘徊，碳市场绩效亟待提高。我国近日宣布正式启动碳市场，尽管初期仅是电力行业进入，但预计交易量仍将大于整个欧盟现有碳市场规模。这将显著扩大现存市场规模、增加确定性预期，提高碳市场运行绩效，从而共同降低全球应对气候变化的成本。 

     碳交易，深化我国供给侧结构性改革

在刚刚闭幕的德国气候峰会上，我国对碳市场、绿色金融及“南南”合作的倡议，得到参会各国的广泛支持。而如何最大程度降低减排成本，是我国实现减排自主承诺，进而发挥我国在气候变化应对国际合作中引导作用的关键问题。我国从“十五”就开始进行节能减排的工作，大多采用“责任书”、限额排放、强化排放者责任及严惩重罚等措施，这类命令控制手段虽然在短期成效显著，但由于缺乏对排放主体的经济激励从而导致较高的行政成本。不仅加重经济结构调整期已有企业运行负担，并且不利于创新型企业进入市场。并且在执行中采取的“拉闸限电”等非常规措施，“煤改气”禁烧散煤取暖等措施不仅干扰企业的正常运行，而且对配套服务有限地区的居民生活也造成干扰。

碳排放权是指对生态系统中二氧化碳容量的限量使用权，碳权交易制度指在碳排放总量限制下，为排放主体发放排放配额,由企业在排放权交易市场上自由交易。相对于命令-控制手段，ETS给予企业更大的自主权，可以根据成本收益选择自身减排还是购买配额，促使企业从被动减排到主动减排，并且通过交易，可以使具有低边际削减成本的企业具备竞争优势，从而激励技术革新和管理创新。利用市场这只“看不见的手”，交易政策可以有效弥补传统行政命令工具激励不足的缺陷，并且可以通过与行政手段组合，逐步减少碳排放总量额度，实现区域、国际乃至全球低成本减排。并且随着碳交易主体从排放企业扩大到个人及其他非政府组织、金融机构，将加速碳价格在经济体系中的传导，引导低碳投资、构建低碳绿色生产方式与生活方式，切实促进我国供给侧结构性改革，全面推进经济增长方式的转变。 

碳市场，全面启动生态要素市场化配置进程

  生态功能与服务在经济系统中的“低价”乃至“无价”是造成生态环境与经济发展不均衡的根本性原因。我国早在上世纪80年代初期就开展环境经济政策工具的理论研究和实践应用。80年代东阳-义乌的水权交易、90年代迄今在上海、浙江、江苏等环太湖省市开展的“排污权交易”，广州省近年开展、浙江省积极探索的“挥发性有机物（VOCs）排污权交易”、江苏省近年开展的绿色保险，都显著推进市场化机制在生态环境治理中的应用。但由于生态服务的公共品性质和环境要素的异质性导致交易价格低、交易规模小和市场动力不足，普遍呈现一级市场由政府高成本推动，二级市场停滞不前。而相关学术研究亦揭示出排污权交易配置绩效仅局限在个别地区，呈现高成本推动、低绩效产出的普遍结果（张翼飞等，2017）。

而二氧化碳排放的同质性决定其潜在市场交易规模，欧盟、瑞士、加州等国际碳市场近20年的实践，我国2011年后7个省市地区的试点，都积累了大量的碳市场经验。在2016年《巴黎协议》达成全球减排共识，2018年波兰气候峰会（COP24）要求各国评估减排进展的要求下，碳市场在我国“十九大”和德国气候峰会COP23后得以全面启动，开启首个全国规模的生态要素市场。碳市场的运行，不仅将有利促进我国履行减排承诺，而且将促进与资源、环境和生态系统服务相关的“水权”、“排污权”、“用能权”等交易市场及生态补偿机制的逐步完善，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，切实深化生态文明体制改革，繁荣社会主义新时期生态文明。

碳市场，推进精准扶贫与均衡发展

十九大明确将“打赢脱贫攻坚战”作为保障与改善民生的重要目标，进一步提出“农村贫困人口实现脱贫……解决区域性整体贫困……”。而这些贫困区域往往是森林、植被及生物多样性丰沛的地区和以农业为主要产业的农村地区。森林作为主要的碳汇，具备重要的吸附CO2的能力，农业的不同耕作方式也对CO2的释放与吸附起到关键作用。此次德国气候峰会，也首次将农业纳入谈判议题。我国在过去20年实施的退耕还林等生态补偿措施以现金作为主要补偿方式，但“输血”性补偿无法实现持续脱贫。新型产业等“造血型”脱贫措施也因为区域间制度、政策和经济水平差异而无法落地。

而碳交易市场的全面实行，使得原来被严重低估的森林、植被与土壤吸附CO2的价值在市场上得以体现。随着碳市场交易对象从电力行业向其他化工、钢铁等7大高排放行业乃至向旅游业、农业的拓展，随着交易主体从排放企业向其他金融机构、国家公园、非盈利组织和农户个人的扩展，引导贫困地区在主体功能区制度管控下，利用国家公园试点平台，发展低碳绿色农业（林业）耕作模式和生产生活方式，充分体现森林、植被与土壤的碳汇价值，既是切实落实”大格局扶贫，注重扶贫与扶志、扶智相结合” “十九大”扶贫精神，也是落实“两山理论”重要路径。

综上所述，我国启动碳交易市场既是我国在气候变化应对合作中履行大国责任，体现大国担当的重要经济政策工具，也是我国社会主义新时期充分发挥市场机制在生态环境治理中的作用，深化资源有偿使用及生态补偿制度的重要进程。而碳交易机制的减排绩效取决于系列前置条件和后置保障，首先，减排成本差异是碳交易的首要条件，在电力行业碳市场运行成熟后，应拓展到其他高排放行业及服务业，交易主体从供给侧扩展到消费侧、非盈利组织等机构与个人。其次，碳交易市场技术是实施保障。应科学设置排放总量及逐年消减率、初始配额分配及赎回、碳核算及监管透明度建设、支持及惩处等保障措施。最后，市场规模是碳市场绩效的重要保证。应积极对接欧盟等国际成熟碳市场、立足区域差异整合国内市场、拓展一带一路等区域合作市场。

 张翼飞 教授

上海对外经贸大学全球气候变化与绿色经贸研究中心 主任                                                 

美国塔弗茨大学全球发展与环境研究所 访问研究员                                                                    

                                           2017.12.24

编辑: 左银娣